Модернизация государственного управления в современной России : направления и механизмы

• Автор: Потехин, Виктор Анатольевич
• Шифр специальности: 22.00.08
• Научная степень: Докторская
• Год защиты: 2011
• Место защиты: Москва
• Количество страниц: 287 с. : ил.

Введение
Актуальность исследования.
Социальные трансформации, происходящие в российском обществе, и внутренние противоречия развития в полной мере обнажили изъяны сложившейся системы государственного управления: ее громоздкость, низкую эффективность, оторванность от низовых звеньев управления, неразвитость демократических процедур руководства. За последнее десятилетие произошло смещение необходимого баланса между внешними директивными и внутренними самоорганизующимися началами общественной жизни, что привело к нарушению равновесия между институтами государственного и общественного управления. По существу стала проявляться тенденция избыточного администрирования со стороны государственных органов функционирования социальной системы, что привело к блокированию общественных механизмов социальной инициативы, самодеятельности и контроля «снизу». Процессы формирования новых организационных структур, развитие форм и методов управления базировались не столько на повышении эффективности работы государственного аппарата, формировании правовой культуры, развитии самодеятельных форм активности социальных субъектов, творческой самореализации и гражданского участия населения в управлении, сколько на бюрократизации и формализации управленческой деятельности в ущерб ее содержанию. В первую очередь это отразилось на росте общей численности управленцев, усложнении механизмов взаимодействия и избыточности управленческих структур, усилении контрольных функций при одновременном снижении уровня общей и персональной ответственности за конечный результат дела. Одновременно резко упал уровень прогнозирования, планирования, проектирования желательных социальных изменений и видение стратегических перспектив развития общества в целом.
Ключевая проблема государственного управления в современной России определяется системным противоречием, обострившимся за последние годы. Суть его выражается в явном несоответствии качества и уровня управленческой деятельности социальным вызовам, которые таит в себе XXI век с его стремительным и непредсказуемым развитием. Существующая система управления уже не только не способна адекватно и результативно регулировать глобальные изменения и направлять их развитие в русло желательных для общества социальных, экономических, политических, духовно-гуманитарных преобразований, но и своевременно понять происходящие процессы и правильно оценить перспективы развития.
В мировой практике существует определенный алгоритм модернизации государственного управления: вначале основное внимание уделяется
созданию нормативных основ деятельности и законодательства, затем формируются новые управленческие основания, и только потом переходят к работе над вопросами повышения эффективности управленческой деятельности, базируясь на разработанной «идеальной» модели

государственного управления. Особенностью современной России является незавершенность двух последних этапов. Это ставит на повестку дня вопросы формирования новых и развития действующих институтов государственного управления, повышения их эффективности и результативности на основе новой модели управленческой деятельности, отвечающей современным условиям.
Совершенствование системы государственного управления является составной частью стратегии модернизации России. Несмотря на серьезные попытки реформирования и модернизации административной деятельности на всех уровнях государственного и муниципального управления, они пока не дают желаемого эффекта. Административные реформы не привели к развитию системы управления, так как в основном замкнулись на решении внутренних проблем управления, не повлияли должным образом на повышение эффективности управленческого воздействия на основные сферы жизнедеятельности общества и реализацию поставленных целей. В настоящее время сложилась объективная потребность перевести реформы системы государственного управления на новую траекторию развития, связав их не только с развитием самих органов государственной власти и управления, но и с социально-экономическим развитием российского общества. Однако до сих пор нет четкого понимания базовых принципов и ключевых критериев эффективности, результативности, социального качества управленческой деятельности. Именно предопределяет необходимость разработки новой модели государственного управления, так как старые уже не соответствуют современным реалиям, внутренним и внешним вызовам.
Для стабильного и поступательного развития российского общества модернизация системы государственного управления имеет ключевое значение. Именно этим определяется социальная значимость внедрения в практику научно обоснованной новой модели государственного управления, позволяющей поднять на современный уровень качество и эффективность управленческой деятельности. Данные моменты и определили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. В зарубежной и отечественной научной литературе проблема совершенствования государственного управления в контексте происходящих в обществе перемен является объектом пристального внимания со стороны представителей разных отраслей научного знания. Представление об уровне научной разработанности данной темы дает изучение имеющихся работ, которые в своей совокупности охватывают разные аспекты затрагиваемых в диссертационном исследовании проблем.
Проблемы, связанные с современными тенденциями глобального развития, новыми вызовами для системы управления, цикличностью социально-экономического развития, нашли свое теоретическое осмысление в трудах О.Т. Богомолова, Дж. Гелбрейта, В.Е. Дементьева, Р.Ф. Идрисова,

В.Г. Клинова, Н.Д. Кондратьева, Н.П. Федоренко, Й. Шумпетера, В.В. Цыганова, В.Л. Шульца, Ю.В. Яковца и др1.
При анализе возможностей социально-экономического развития и модернизации современного российского общества несомненный интерес представляет изучение современных подходов к управлению социально-экономическим развитием на основе изучения положительного опыта разных стран. В этом контексте следует отметить научные труды Б.М. Болотина, М.М. Иванова, С.Р. Колупаева, Ю.В. Куренкова, Г.Б. Кочеткова, М. Моритани, Т. Накамуры, Д. Окимото, X. Окумуры, О.Е. Петруниной, С.В. Пронкина, М.В. Степанова, Б, Санто, Б. Твисса, Ш. Тацуно, Э.М. Харлова и ДР2-
Анализ проблемы с точки зрения общей теории социального управления и вопросов институционализации управленческой деятельности нашел отражение в целом ряде трудов отечественных и зарубежных авторов. В их числе работы Ю.П. Аверина, М. Альберта, Г.В. Атаманчука, В.Г., Афанасьева, В.Н. Буркова, Ю.Е. Булыгина, О.С. Виханского, Д. Гибсона, Е.В. Глущенко, В.Н. Иванова, Р. Инглегарта, М. Мескона, Б.З. Мильнера, А.И. Наумова, B.C. Основина, Ю.В. Тихонравова, Ф. Фукуямы, Ф. Хайека, Э. Шайна и др3.
1 Богомолов ОТ Мировая экономика в век глобализации - M Экономика, 2007, Гэлбрейт Дж К Новое индустриальное общество - М ЭКСМО, 2009, Дементьев В Е Длинные волны экономического развития и финансовые пузыри - М ЦЭМИ РАН, 2009, Климов В Г Мировая экономика перспективы развития на период до 2050 г //Российский внешнеэкономический вестник -2007 -№10,-2008 -№1, Кондратьев НД, Яковец Ю В, Абалкин Л И Большие циклы конъюнктуры и теория предвидения Избранные труды -М Экономика, 2002, Федоренко Н П Россия на рубеже веков - М Экономика, 2003, Шульц В Л, Цыганов В В Идрисов РФ, Терехова НН Безопасность социально-экономических систем - М Наука, 2009, Шумпетер И Теория экономического развития Капитализм, социализм и демократия — М ЭКСМО, 2007
2 Болотин Б М Социально-экономические показатели Запада и России // Мировая экономика и международные отношения -М 1999 - №8, Иванов М М, Колу паев С Р , Кочетков Г Б США управление наукой и нововведениями - М Наука, 1990, Куренков ЮВ Эволюция промышленности России в условиях глобализации — М Наука, 2009, Моритани М Современная технология и история экономического развития развития Японии - М , 2001, Накамура Т Из истории модернизации Японии -уроки для России - М, 1989, Окимото Д Японский опыт государственного вмешательства в функционирование рынка - М Япония сегодня, 1991, Окумура X Корпоративный капитализм Японии Пер с японского - М , 1986, Пронкин С В, Петрунина О Е Государственное управление зарубежных стран
- М , 2001, Санто Б Инновации как средство экономического развития Пер с венгерского -М Прогресс, 1990, Степанов М В, Видяпин В И Региональная экономика - М , 2007, Тацуно Ш Стратегия - технологии
- М Прогресс, 1999, Твисс Б Управление научно-техническим нововведениями Сокр пер с англ - М Экономика, 1989,Харпов ЭМ Местные органы власти в Европе - М, 1992
3 Атаманчук Г В Управление социальная ценность и эффективность - М , 1995, Аверин Ю П Циклы государственной организации России из прошлого в будущее // Вестник Московского университета
- № 7, Альберт М, Мескоп М, Хедоури Ф Основы менеджмента - М Дело, 1997, Андронникова Н Г, Баркалов С А , Бурков В Н, Котенко А М Модели и методы оптимизации региональных программ развития
- М ИПУ РАН, 2001, Булыгин Ю В, Волковский В Н Основы теории организации социального управления
- М , 2000, Виханский О С, Наумов А И Другой менеджмент время перемен // Российский журнал менеджмента - 2004 - Т 2 - № 3, Гибсон Д Организации поведение, структура, процессы - М, 2000, Глущенко ЕВ, Концов А И, Тихонравов Ю В Основы предпринимательства -М Вестник, 1996, Иванов ВН, Патрушев В И Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления - М, 2001, Инглегарт Р Модернизация и постмодернизация // Новая постиндустриальная волна на Западе Антология - М , 1999, Основин В С Перестройка представительной системы тенденции, парадоксы, проблемы // Правоведение - 1991 - № 2, Фукуяма Ф Сильное государство - М ACT, 2006, Хайек ФА Индивидуализм и экономический порядок - М Изограф, 2001, Шайн Э Организационная культура и лидерство / Пер с англ Под ред В А Спивака - СПб Питер, 2002

Значительный вклад в развитие цивилизационного подхода внесли О. Шпенглер, М. Вебер, А. Тойнби39. Этот подход базируется не на выделении уровня производительных сил и экономического базиса, а на определении преобладающего вида хозяйственной деятельности и господствующей системы ценностей в жизни общества. Здесь отсутствует абсолютизация социально-экономических законов, господствующих над людьми, принимается во внимание сложное переплетение технического, экономического, политического, религиозного и других социокультурных факторов в реальной деятельности людей, провозглашается право каждого народа на собственный социально-исторический эксперимент, на реализацию своей культурной программы.
Цивилизационный подход как общеметодологический подход к анализу социального развития является во многом плюралистическим, принимающим во внимание сложное переплетение технического, экономического, политического, религиозного и других социально-культурных, в том числе и организационно-управленческих факторов в общественно-историческом процессе. Его методология находится в соответствии с современными представлениями о многофакторности и многовекторности развития. Сущность цивилизационного подхода состоит в многофакторном и многовекторном анализе общественно-исторического процесса. В рамках теоретической парадигмы этой концепции развитие общества понимается как плюралистическое и циклическое, как последовательная смена и зарождение разных циклов, связанных с расцветом, подъемом, спадом тех или иных процессов и сторон общественной жизни.
С другой стороны необходимо учитывать и научные достижения формационного подхода, в рамках которого достаточно детально и фундаментально проработаны существующие противоречия общественного развития и субъекты общественных преобразований. В этом случае
возможно использование его методологических разработок и теоретических достижений для анализа места и роли отдельных сторон общественной жизни в единой системе социальных отношений и социального
взаимодействия.
Уделяя заслуженное внимание формационному подходу, который вскрыл многие фундаментальные противоречия, факторы и механизмы
общественного развития, автор придерживается в своих теоретических построениях циклического подхода, который позволяет проанализировать происходящие сегодня процессы как периодически повторяющиеся волны определенной конъюнктуры и временного периода. Они охватывают собой разные сферы общественной жизни - экономику, политику, социальнокультурную динамику и в значительной степени определяют наиболее оптимальную форму управления идущими процессами и порядок их
39 См.: Шпенглер О. Закат Европы. Очерки морфологии мировой истории. Том 2: Всемирно-исторические перспективы. Перевод с немецкого и примечания Маханькова И. И. М.:"Мысль", 1998; Вебер М. Избранное. Образ общества / Пер. с нем. — М.: Юрист, 1994; Тойнби А. Дж. Цивилизация перед судом истории: Сборник / Пер. с англ. — М.: Рольф, 2002.