Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации : на примере Санкт-Петербурга

• Автор: Мартыненко, Виталий Евгеньевич
• Шифр специальности: 12.00.14
• Научная степень: Кандидатская
• Год защиты: 2006
• Место защиты: Санкт-Петербург
• Количество страниц: 195 с. : ил.

ГЛАВА I. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Бюджет как объект бюджетного процесса
1.2. Понятие бюджетного процесса и его стадии
1.3. Принципы бюджетного процесса
1.4. Бюджетно-процессуальное право
1.5. Бюджетно-процессуальные правоотношения, их виды и субъекты
ГЛАВА II. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В СУБЪЕКТЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕГО СТАДИИ
2.1. Стадия составления проекта бюджета
2.2. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета
2.3. Стадия организации исполнения бюджета
2.4. Стадия составления, рассмотрения и утверждения отчета
об исполнении бюджета
2.5. Финансовый контроль в бюджетном процессе
ГЛАВА III. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
3.1. Правовые аспекты совершенствования методологии бюджетного процесса
3.2. Структуры гражданского общества и бюджетный процесс: правовые проблемы
Заключение
Библиографический список
Приложение 1. Порядок разработки проекта бюджета
Санкт-Петербурга на 200 год (проект)
Приложение 2. Примерный перечень основных мероприятий по обеспечению открытости бюджетного процесса в субъекте Федерации

Актуальность темы исследования. Бюджет является главным источником финансирования деятельности общественно-территориальных образований (Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований), выступая одной из главных предпосылок надлежащего исполнения возложенных на них задач и функций. В свою очередь эффективное функционирование бюджетной системы зависит от того, насколько качественно было осуществлено бюджетное планирование. А это уже определяется тем, как был осуществлен бюджетный процесс, т.е. процесс составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета как финансового плана.
При федеративном устройстве страны существенную роль играют региональные бюджеты, которые выступают в качестве важного структурного звена бюджетной системы и формируются с максимальным учетом местной специфики в каждом субъекте Федерации. При этом правовое регулирование бюджетных процессов в субъектах Федерации осуществляется как по линии федеральных правовых актов, так и по линии актов самих субъектов Федерации. При этом достаточно общепризнанно, что в российском законодательстве нередки недостатки в юридическом качестве образующих его актов и слабая их научная проработанность. Так, с момента его ввода в действие и до 1 января 2006 г. Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ) подвергался изменениям 24 раза, Минюст России примерно в 25% случаев отказывает в регистрации нормативных актов министерств и ведомств страны, при этом более 50% принимаемых Государственной Думой законов - это поправки к уже принятым актам и т.д
На уровне субъектов Федерации также постоянно возникают трудности, связанные с несовершенством регионального законодательства о бюджетном процессе, с отставанием законотворческой деятельности, с практикой принятия некачественных нормативных правовых актов. По степени своей «добротности» правовое регулирование бюджетной деятельности в регионах существенно проигрывает федеральному уровню. Такое положение объяснимо: в субъектах Федерации гораздо слабей научный потенциал, позволяющий обеспечить нормальную подготовку законопроектов, меньше опыт нормотворческой работы, велико стремление проявить самостоятельность в ре1 Российская газета -2005 -22 июля, 29 июля

шении проблем регулирования собственной бюджетной деятельности. Все это не может не сказаться на уровне бюджетного законодательства субъектов Федерации. Одним из недостатков бюджетного процесса в субъекте Федерации выступает отсутствие слаженности в деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти. Между тем бюджет, в конечном счете, является «продуктом» деятельности обоих названных органов. Однако взаимодействие ветвей власти при формировании региональных бюджетов зачастую проходит в атмосфере конфликтности, непрозрачность этого процесса способствует коррупции, лоббированию неприоритетных направлений при слабой активности структур гражданского общества. Нельзя также не отметить, что в настоящее время налицо слабость механизмов осуществления парламентского контроля в большинстве субъектов Федерации.
Необходимость совершенствования процедур бюджетного процесса на уровне субъектов Федерации требует проведения научных исследований в этой области. При этом следует отметить, что если бюджетный процесс, осуществляемый на федеральном уровне, получил в финансово-правовой науке более или менее достаточное научное освещение, то бюджетный процесс на уровне субъектов Федерации в комплексном виде по существу не исследован.
Таким образом, актуальность настоящего исследования определяется следующими факторами: 1) необходимостью совершенствования бюджетной деятельности, включая бюджетный процесс, на уровне субъекта Федерации; 2) слабым качеством правового регулирования этой деятельности; 3) отсутствием комплексного научно-теоретического исследования бюджетного процесса в субъекте Федерации и его правовой базы.
Степень научной разработанности проблемы. Финансово-правовые аспекты бюджетной деятельности в свое время были исследованы в дореволюционной литературе Г. Еллинеком, С.И. Иловайским, А. Лаппо-Данилевским, В.А. Лебедевым, Д.М. Львовым, И.Х. Озеровым, М.Ф. Орловым, Л.В. Ходским, И.И. Янжулом, Л.Н. Яснопольским и другими учеными.
В разработку данной проблематики большой вклад внесли современные правоведы и экономисты: С.А.Агапцов, О.Б.Алексеев, Е.Г.Анимица, А.Л.Апель, Ю.В.Арбатская, А.А.Астахов, С.И.Белова, Д.Н.Бобрышев,
О.В.Болтинова, О.И.Боткин, Е.В.Бушмин, Л.А.Вафина, П.Н.Вахрин, Л.Г.Вострикова, О.В.Врублевская, Г.В.Галочкина, А.М.Годин,
О.Н.Горбунова, Е.Ю.Грачева, С.В.Демин, Е.Н.Евстигнеев, А.В.Емелин, А.С.Емельянов, Г.С.Зверев, А.И.Землин, Н.С.Иптышева, М.В.Карасева,

проектов бюджета субъекта Федерации, утверждения и исполнения этого бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении данного бюджета. Естественно, что установление этого порядка производится в соответствии с Бюджетным кодексом, который применительно к каждой стадии бюджетного процесса в субъектах Федерации с большей или меньшей степенью детализации устанавливает некие действительно единые основы бюджетного процесса. Но, тем менее, бюджетный процесс в каждом субъекте Федерации осуществляется на основе собственной правовой базы, свидетельством чему наличие в каждом субъекте Федерации собственного бюджетного законодательства, регулирующего бюджетный процесс в данном субъекте. В этом смысле собственных и отличных друг от друга «правовых баз» бюджетного процесса в субъектах Федерации существует столько, сколько существует самих субъектов Федерации. Поэтому о существовании некой «единой» и унифицированной правовой базы бюджетного процесса не может быть и речи.
Во-вторых, все это «единство бюджетного процесса» сводится к «составлению консолидированного бюджета РФ и территорий». Однако консолидированный бюджет - это всего лишь «свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории» (ст. 6 БК РФ). По существу консолидированный бюджет даже не является бюджетом в собственном смысле этого термина, и поэтому он не выступает объектом какого-либо бюджетного процесса. Поэтому применять к консолидированному бюджету категорию «бюджетный процесс» нет никаких оснований.
2. По поводу принципа «самостоятельности бюджетного процесса».
Против принципа под таким наименованием нет никаких возражений. Однако вызывает возражение то содержание, которым автор наполняет данный принцип.
Во-первых, данный принцип именуется как «принцип самостоятельности бюджетного процесса каждого органа законодательной и исполнительной власти». Это словосочетание неудачно, так как понятие «бюджетный процесс» относится к бюджету, а не к органу. Органы выступают лишь участниками бюджетного процесса, при этом каждый отдельный орган не осуществляет бюджетного процесса. Его осуществляет совокупность органов, реализуя тот или иной элемент данного процесса.
Во-вторых, этот принцип, по мнению сформулировавшего его автора, заключается в том, что он (принцип) «обеспечивается наличием собственных