Организационно-правовые основы реализации принципа эффективности публичных расходов в Российской Федерации

• Автор: Барыкин, Евгений Александрович
• Шифр специальности: 12.00.14
• Научная степень: Кандидатская
• Год защиты: 2011
• Место защиты: Москва
• Количество страниц: 225 с. : ил.

Оглавление
Введение
Глава 1. Принцип эффективности публичных расходов в финансовом праве России
§ 1. Нормативная правовая реализация принципа эффективности
публичных расходов в Российской Федерации
§ 2. Эффективность публичных расходов как основное начало
финансовой деятельности публично-правовых образований
§ 3. Организационно-правовые формы обеспечения эффективности публичных расходов в Российской Федерации
Глава 2. Финансово-правовое обеспечение эффективности
публичных расходов в Российской Федерации
§ 1. Бюджетно-процессуальные меры обеспечения эффективности
публичных расходов
§ 2. Правовые основы аудита эффективности
как формы публичного финансового контроля
Заключение
Список нормативных правовых актов и литературы

Введение
Актуальность темы исследования. Публично-правовые образования реализуют принадлежащие им функции посредством осуществления публичных расходов. В последние годы наметилась тенденция к увеличению размера публичных расходов1, связанная с расширенным применением межбюджетных трансфертов2; увеличением размеров финансирования государственных и муниципальных предприятий и учреждений; кредитованием негосударственных организаций в форме предоставления средств на возмездной и возвратной-основе и другими финансовыми решениями, существенно увеличивающими размер расходных обязательств публично-правовых образований. Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности государственных (муниципальных) органов, подготовка к реализации «программного» бюджета вызваны необходимостью повышения эффективности расходования публичных средств. В период снижения действия кризисных финансово-экономических явлений размер публичных расходов оставался весьма существенным3, что обуславливает необходимость эффективного публичного финансового администрирования. Между тем, только в правовых нормах могут быть установлены общеобязательные механизмы, средства и способы обеспечения эффективности публичных расходов. В связи с этим, перед наукой финансового права стоит задача поиска и разработки основополагающих ориентиров, формирующих
1 По данным Федеральной службы государственной статистики размер расходов консолидированного бюджета Российской Федерации возрос с 8375,2 млрд руб. в 2006 году (39,5 % объема внутреннего валового продукта) до 16048,3 млрд руб. в 2009 году (41 % объема внутреннего валового продукта). Соответственно размер расходов федерального бюджета увеличился с 4284,8 млрд руб. в 2006 году (15,9 % объема внутреннего валового продукта) до 9660,1 млрд руб. в 2009 году (24,7 % объема внутреннего валового продукта). При этом за период с 2006 по 2009 годы преобладающим по размеру структурным элементом публичных расходов являлись ассигнования на национальную экономику, возросшие в консолидированном бюджете Российской Федерации с 948,9 млрд руб. (3,5 % объема внутреннего валового продукта) до 2782,1 млрд руб. 7,1 % объема внутреннего валового продукта) соответственно (см,; Финансы России, 2010: Стат. сб. / Росстат. М., 2010).
2 Размер межбюджетных трансфертов федерального бюджета другим бюджетам увеличился с 1498,9 млрд руб. в 2006 году (5,6 % объема внутреннего валового продукта) до 3593,4 млрд руб. (9,2 % объема внутреннего валового продукта) в 2009 году (см.: Финансы России. 2010: Стат. сб. / Росстат. М., 2010).
3 За период с января по ноябрь 2010 года размер расходов консолидированного бюджета Российской Федерации составил 14165,1 млрд руб., размер расходов федерального бюджета за данный период составил 8323,3 млрд руб. Размер межбюджетных трансфертов федерального бюджета другим бюджетам за период с января по ноябрь 2010 года составил 2477,9 млрд руб. (см.: Социально-экономическое положение России. 2010. Январь-ноябрь/ Федеральная служба государственной статистики РФ. М., 2010).

определенную модель осуществления публичных расходов в современных финансово-экономических условиях.
Системный анализ законодательства показывает общую направленность на обеспечение эффективности публичных расходов. При этом отсутствует единая правовая терминология; не систематизированы организационноправовые меры, направленные на обеспечение эффективности публичных расходов4; законодательно не определено понятие, а также место аудита эффективности в системе публичного финансового контроля. Эти и другие вопросы, связанные с реализацией принципа эффективности публичных расходов, должны стать предметом системного финансово-правового исследования.
Существует прямая зависимость эффективности финансовой деятельности публично-правовых образований от степени реализации основополагающих начал, выраженных в правовых принципах. Изменения в правовом регулировании, а также необходимость поиска, разработки и совершенствования правовых механизмов, средств и способов предотвращения и снижения рисков возникновения и развития кризисных явлений в сфере публичных финансов определяют необходимость выявления, систематизации и обобщения финансово-правовых основ реализации принципа эффективности публичных расходов в Российской Федерации.
4 В принятой в 2010 году Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности
бюджетных расходов на период до 2012 года в числе системных недостатков и нерешенных проблем в сфере управления публичными финансами называются: отсутствие действенных методик оценки эффективности деятельности государственных (муниципальных) органов, в том числе, - использования ими ресурсов; отсутствие
оценки всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулиро-
вания), применяемых для достижения поставленных целей; слабая увязанность структуры и динамики расходов с целями государственной политики и регулятивными инструментами их достижения; применение раздельного планирования программных и «непрограммных», капитальных и текущих расходов; сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов; отсутствие условий для мотивации государственных (муниципальных) органов для повышения эффективности бюджетных расходов; не соответствие современным требованиям системы государственного финансового контроля; формальность и недостаточная увязанность с бюджетным процессом применения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат (см.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 нюня 2010 г. № 1101-р «Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» // СЗ РФ. 2010. № 28. Ст. 3720). Весьма показательно, что в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. № 1123-р указывается, что разработка и реализация мер по повышению результативности бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации находится в начальной стадии: не везде внедрены принципы бюджетирования, ориентированного на результат, практически отсутствует система оценки эффективности бюджетных расходов (см.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от
8 августа 2009 г. № 1123-р «О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» // СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4129).

жетный эффект (один из показателей бюджетной эффективности)78 определяется как «превышение доходной части бюджета над его расходной частью в результате реализации программы»79. При этом «результативность бюджетных расходов» определяется как «соотношение между результатами деятельности и расходами на их достижение, а также степень достижения планируемых результатов деятельности»80. Как видно из нормативных определений, одно из них охватывается другим в части соотношения выгод от реализации решения и размера осуществленных публичных расходов.
Применительно к проблеме унификации нормативной терминологии, следует отметить, что в нормативных правовых актах, закрепляющих понятие «эффективность использования средств» применительно к реализации финансово-контрольных полномочий государственных и муниципальных органов, использованы принципиально разные формулировки. В ст. 16 Федерального закона от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерат ции»8' (далее - Федеральный закон № 4-ФЗ) предусматривается, формулировка «контроль за рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов». В ст. 2 Федерального закона № 4-ФЗ используется формулировка «определение эффективности и целесообразности расходов
централизованных инвестиционных ресурсов Бюджета развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 345.
77 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 января 2000 г. № 23 «О реестре показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности» // СЗ РФ. 2000. Ха 3. Ст. 274; Постановление Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2008 г. Ха 652 «Об утверждении федеральной целевой программы «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009-2015 годы)» // СЗ РФ. 2008. Ха 37. Ст. 4209.
78 Бюджетная эффективность характеризуется такими основными показателями, как бюджетный эффект, доля бюджетных ассигнований (коэффициент участия государства), срок окупаемости и индекс доходности средств федерального бюджета (см., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 января 2007 г. Ха 54 «О федеральной целевой программе «Национальная технологическая база» на 2007 -2011 годы» // СЗ РФ. 2007. Ха 7. Ст. 883).
79 См, например: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2009 г. Ха 985 «О федеральной целевой программе «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009 - 2015 годы» // СЗ РФ. СЗ РФ. 2009. Ха 50. Ст. 6097; Постановление Правительства Российской Федерации от 29 января 2007 г. Ха 54 «О федеральной целевой программе «Национальная технологическая база» на 2007 - 2011 годы» // СЗ РФ. 2007. Ха 7. Ст. 883.
80 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. Ха 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // СЗ РФ. 2004. Ха 22. Ст. 2180.
81 СЗ РФ. 1995. Ха 3. Ст. 167.