Теоретические и организационно-методические особенности прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства

• Автор: Скачкова, Анна Евгеньевна
• Шифр специальности: 12.00.11
• Научная степень: Кандидатская
• Год защиты: 2003
• Место защиты: Санкт-Петербург
• Количество страниц: 178 с.

ВВЕДЕНИЕ.
Актуальность темы исследования. В формировании и развитии современного общества ведущую и определяющую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической и социальной политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовая система общества, главное звено которой - государственный и муниципальный бюджеты.
Происходящие в стране изменения показали все возрастающий негативный потенциал в бюджетной сфере1. Широкое распространение получили неправомерное использование бюджетных средств - хищение и нецелевое использование, легализация преступного использования бюджетных средств путем принятия незаконных правовых актов. Криминогенная активность в бюджетной % сфере, несомненно, влечет ослабление экономической безопасности Российской Федерации, социальную незащищенность населения, снижение уровня жизни граждан России. Ежегодный анализ состояния законности в бюджетной сфере, проводимый Генеральной прокуратурой России, свидетельствует, что хищения и нецелевое использование бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов способствуют углублению социально-экономического кризиса, обесценивают проводимые экономические реформы, создают благоприятные условия для неосновательного обогащения частных лиц за счет государства.
Коллегия Г енеральной прокуратуры РФ «О состоянии прокурорского надзора за соблюдением законности при использовании бюджетных средств в кредитно-финансовой сфере» от 03.10.2000 отметила продолжающееся ухудшение состояния законности в бюджетной сфере, особо подчеркнув, что контролирующие органы неэффективно используют предоставленные полномочия по выявлению и пресечению правонарушений в бюджетной сфере.
Действительно, созданный с введением Бюджетного Кодекса РФ государ-Щ ственный и муниципальный бюджетный контроль весьма разнообразен. Он осу-
ществляется целой системой органов, функционирующих на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти. Компетенция и полномочия этих органов различаются в зависимости от уровня контролируемой бюджетной системы, характера бюджетных правоотношений, формы осуществления контроля и применения мер принуждения. Казалось бы, что при надлежащем исполнении контролирующими органами возложенных функций будут обеспечены соблюдение бюджетного законодательства, недопустимость преступного завладения и использования бюджетными средствами. Однако при образовании системы контроля, были допущены некоторые просчеты, подчинение их органам власти различного уровня и ведомствам создала определенные проблемы: разобщенность, несогласованность действий органов контроля, «связанность» их вопросами подведомственности и др. Эти обстоятельства, а также несовершенство бюд-
1 Криминогенная ситуация в России на рубеже XXI века. М., 2000.
жетного законодательства используются криминальными структурами с целью преступного завладения и использования бюджетными средствами.
Создавшаяся в обществе ситуация требует усиления прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства. Практически только прокуратура РФ как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и законностью правовых актов, исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе регулирующих исполнение федерального, регионального и местного бюджетов всеми органам и учреждениями власти, созданными на территории России, а также за органами контроля, способна обеспечить эффективность и законность их деятельности, выявление нарушений при исполнении бюджета и привлечение виновных к установленной законом ответственности.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Актуальность обеспечения законности в бюджетной сфере обусловила обращение к отдельным его аспектам авторов, исследовавших общие проблемы прокурорского надзора.
Теоретическую основу исследования в области прокурорского надзора составили труды ведущих ученых: Алексеева А.И., Баскова В.И., БерезовскойС.Г., Берензона А.Д., Бессарабова В.Г., Бойкова А.Д., Бровина Г.И., БурмистроваК.Д., Викторова И.С., Винокуро&а Ю.Е., Винокурр^а А.Ю., Винокуро©а К.Ю., Гаврилова В В., Герасимова С.И., Даева В.Г., Добровольской Т.Н., Звирбуля В.К., Казариной А.Х., Карлина А.Б., Козусева А.Ф., Каленова Ю.А, Кливер И.Я. , Кре-четова Д.В., Лебединского В.Г, Леви A.A., Ломовского В.Д., Маршунова М.H., Мелкумова В.Г., Николаевой Л.А., Рагинского М.Ю., Рохлина В.И., Рябце-ваВ.П., Савицкого В.М, Скворцова К.Ф., Скуратова Ю.И., Смирнова А.Ф., Соловьева А.Б., Спиридонова Б.М., Сухарева А.Я., Осипкина В.H., Тадевося-наВ.С., Токаревой М.E., Чувилева A.A., Шинда В.И., Ястребова В.Б., и других.
В области бюджетного права диссертационное исследование основано на научных трудах Вельского К.С., Бесчеревных В В., Вороновой А., Врублев-скойО.В., Грачевой Е.Ю, Горбуновой О.H., Карасевой М.В., Крохиной Ю.А., Овчинникова В.А., Романовского М.В, Туляй А.Н., Ульяновой В.H., Худяко-ваА.И., Химичевой Н.И, Цыпкина С.Д. и других.
Вместе с тем изучение теоретических и организационно-методических особенностей прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства показало, что если в целом вопросы эффективности осуществления прокурорского надзора достаточно разработаны в научной литературе, то специфические проблемы прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства освещены недостаточно. Пожалуй, единственной работой в данной области является пособие «Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях»2. В остальных работах либо исследовались отдельные вопросы надзора за определенными правоотношениями в бюджетной сфере (например, над-
2 Казарина А.Х., Кречетов Д.В. Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях: Пособие для прокуроров. М., 2001.
зор за целевым использованием бюджетных средств)3, либо проблемы рассматривались в составе надзора за соблюдением финансового законодательства4.
Изучение научной литературы позволило автору прийти к выводу о том, что в настоящее время не разрешены важнейшие вопросы теории прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства, а именно не определены место правовых норм, регламентирующих прокурорский надзор за соблюдением бюджетного законодательства в системе такой отрасли права России, как прокурорско-надзорное право, и место прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства в структуре прокурорского надзора как вида государственной деятельности, недостаточно исследованы задачи и предмет, а также методика прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства.
Объект исследования. Объектом исследования является комплекс правоотношений, складывающихся при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства. Предметом - теоретические основы, правовая регламентация и практика прокурорского надзора, в том числе вопросы оптимизации организации прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства.
Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является формулирование и обоснование необходимых познаний в сфере прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства, отвечающих основным принципам правового государства и объективным закономерностям общественного развития, подготовка предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Цель исследования предопределила постановку и решение ряда частных
задач:
- определить место прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства в системе прокурорско-надзорного права России и структуре прокурорского надзора как вида государственной деятельности;
- определить задачи и предмет прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства;
- выработать теоретические основы оптимизации организации прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства;
- разработать методику прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства.
Методологические основы и методика исследования. Методологической основой исследования явились системный, логический, исторический, сравнительно-правовой, социологический, специально-юридический научные
3 Кривенко Т., Куранова Э. Квалификация посягательств на целевые бюджетные средст-ва//Законносгь.1996.№7; Гордейчик С. Уголовно-правовая борьба с нецелевым использованием бюджетных средств//Законность 1998. №3.
4 Кречетов Д.В. Проблемы прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства Российской Федерации: дне. ... канд.юрид.наук.М., 2002.
бюджетной сфере», от 12.05.1999 «О состоянии прокурорского надзора за исполнением законодательства в деятельности контролирующих органов в сфере экономики» и от 03.10.2000 «О состоянии прокурорского надзора за соблюдением законности при использовании бюджетных средств в кредитно-финансовой сфере».
Задачами прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства являются:
- защита прав граждан на получение минимальных государственных социальных стандартов;
- защита государственных и общественных интересов, в части обеспечения финансирования государственных нужд и общественных потребностей;
- обеспечение эффективной и законной деятельности органов контроля.
- обеспечение законности правовых актов, издаваемых поднадзорными , органами и должностными лицами в бюджетной сфере;
- своевременное выявление, предупреждение и пресечение нарушений бюджетного законодательства, принятие мер по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, возмещению причиненного ущерба и восстановлению нарушенного права.
Рассмотрим содержание задач прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства.
Однако, во-первьгх, необходимо разрешить вопрос обоснованности вынесения, как основной посылки термин «защита», а не «обеспечение».
Использование в качестве основной посылки термин «защита», а не «обеспечение», основано на двух аспектах: общелингвистическом и теории прокурорско-надзорного права.
Этимологическое значение слова «обеспечить», означает «сделать что-нибудь вполне возможным, действительным, несомненным»36, по словарю Ушакова - «гарантия сделать что-нибудь верным, несомненным. То, что служит ручательством, гарантией, обеспечивает сохранность, исполнением чего-нибудь»37.
36 Ожегов. Москва «Русский язык», 1987 г. стр. 196.
31 В.И. Даль Изд. «Русский язык», 1978 стр. 668.