Правовое регулирование государственного экологического контроля в Российской Федерации

• Автор: Заславская, Надежда Михайловна
• Шифр специальности: 12.00.06
• Научная степень: Кандидатская
• Год защиты: 2010
• Место защиты: Москва
• Количество страниц: 235 с.

Введение
Содержание

Глава 1. Понятие и основные черты правового регулирования
государственного экологического контроля в Российской Федерации
1. Понятие правового регулирования государственного экологического контроля: термины и определения, особенности предмета и методов
2. Понятие государственного экологического контроля: цели, принципы, виды, задачи, формы и методы
3. Основные этапы правового регулирования государственного
экологического контроля
Глава 2. Механизм правового регулирования государственного
экологического контроля
1. Понятие и элементы механизма правового регулирования государственного экологического контроля
2. Система правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственного экологического контроля, и их источников
3. Проблемы применения правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственного экологического контроля
Глава 3. Проблемы построения современных организационной и
функциональной структур государственного экологического контроля
1. Проблемы построения современной системы и структуры органов государственного экологического контроля
2. Проблемы построения современной функциональной организации государственного экологического контроля
3. Основные положения концепции совершенствования правового регулирования государственного экологического контроля
Приложения:
1. Концепция проекта Федерального закона «О государственном экологическом контроле»
2. Результаты экспертного опроса «Правовое регулирование государственного экологического контроля в Российской Федерации»
Библиография
Перечень нормативных правовых актов
Судебная практика
Введение
Актуальность темы диссертационного исследования.
Как было отмечено на заседании Совета Безопасности Российской Федерации 30 января 2008 г., главная задача нынешнего этапа развития России - «создать действенную систему экологической безопасности в стране». Для сс решения необходимо: совершенствовать контроль и надзор в природоохранной сфере, четко разграничить полномочия экологической экспертизы и экологического контроля, исключить дублирование, упорядочить функции федеральных структур, а также завершить процесс разграничения полномочий между федеральными и региональными органами в сфере экологии, изменить правовую базу природоохранной деятельности, которая далека от идеала и не стимулирует переход на экологически чистые технологии.
Необходимость создания эффективной системы государственного экологического контроля обозначалась и ранее. Например, в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 гг.), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-Р, в создании такой системы были определены два направления: совершенствование законодательства и оптимизация системы органов государственного экологического контроля. И в том, и в другом направлениях в указанный период велась определенная работа: в законодательство с. целью его совершенствования вносились постоянные изменения и дополнения, система и структура органов государственного экологического контроля реформировалась не один раз. Однако, это не привело к решению поставленных задач.
Несмотря на то, что проблемы государственного экологического контроля, в том числе правовые, официально обозначены в числе приоритетных злободневных проблем, в современных научных правовых исследованиях им уделяется крайне мало внимания. Ситуация парадоксальна: государство ставит «главную задачу нынешнего этапа», определяет основные направления . ее решения, в их числе -совершенствование контроля в природоохранной сфере в сочетании с изменением правовой базы природоохранной деятельности, а эколого-правовые исследования этих проблем единичны.

Степень исследованности темы.
Институт экологического контроля всегда был и остается одним из ключевых в системе экологического права. Не удивительно, что вопросы государственного экологического контроля ранее часто становились предметом научных правовых исследований. В эколого-правовой литературе рассмотрение вопросов государственного экологического контроля, проводилось как в работах, посвященных общим проблемам экологического права (О.С.Колбасов, В.В.Петров, Ю.С.Шемшучснко), так и в рамках специальных научных правовых исследований экологического контроля. Одни из них были посвящены экологическому контролю в целом (А.К.Голиченков, О.Ю.Ганюхина), другие - отдельным его видам в зависимости от субъектов его осуществляющих (Н.В.Кичигин, В.Ф.Петренко), предметом третьих был контроль в сфере использования и охраны отдельных природных ресурсов (С.Ю.Королев, Г.А.Лариопов, В.Е. Лубовский, Е.С.Михайлова).
Однако, в последние годы ситуация изменилась, и не в лучшую сторону. Например, с 2005 по 2009 гг. авторами-участниками «софринских» конференций (а это самый представительный научный форум, в котором традиционно участвуют ведущие специалисты основных научных и учебных центров экологического права) вопросам совершенствования контроля и надзора в природоохранной сфере, изменению его правовой базы было посвящено 3 работы, разграничению экологической экспертизы и экологического контроля - ни одной, исключению дублирования, упорядочению функций федеральных структур в этой области - 2, разграничению полномочий между федеральными и региональными органами - 1. В общей сложности государственному экологическому контролю было посвящено всего 6 статей (что составляет 2,3% от их общего числа)1.
Очевидная злободневность темы, обусловленная необходимостью решать сложные практические задачи в сочетании с низкой степенью исследования темы, и предопределили цель и задачи исследования.
Цель (основная задача) исследования состоит в том, чтобы на основе результатов анализа законодательства, научной правовой литературы и
1 См.: Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Учебное пособие для вузов. Выпуски пятый (2005-2007 гг.) и шестой (2008-2009 гг.) / Под ред. д.ю.н., проф. А.К.Голиченкова. М.: Форгрейфер, 2009 г. С.: IX - X.

аудита ограничиваются либо оценкой объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, почву, в водные объекты и др., либо оценкой объемов изъятия, либо оценкой ущерба, наносимого окружающей среде90.
Следует подчеркнуть, что представители названного подхода расходятся во мнениях, к какому виду экологического контроля следует относить экологический аудит.
По мнению одних91, экологический аудит — разновидность производственного

экологического контроля, другие исследователи считают, что экологический аудит входит в систему экологического контроля Российской Федерации, далеко выходя за рамки производственного экологического контроля. В последнее время в развитие названных положений в профессиональной среде высказываются предложения о замещении государственного экологического контроля экологическим аудитом с возложением ответственности за достоверность результатов на экоаудиторов.
Однако, как справедливо отметила М.И.Васильева, сходство экологического контроля и экологического аудита «заканчивается на общности задачи проверки соблюдения субъектом хозяйственной деятельности природоохранного законодательства. Если для любого контроля эта задача имеет характер цели, то для экологического аудита цель - совершенствование деятельности заказчика аудита в области охраны окружающей природной среды путем выявления существующих на предприятии проблем и потенциальных экологических рисков, которая достигается постановкой и выполнением задач, не свойственных экологическому контролю: обоснование экологической стратегии предприятия; определение приоритетов при планировании природоохранной деятельности; снижение риска возникновения расходов, связанных с аварийным загрязнением окружающей среды, и др.»93.
Следующий термин, подлежащий определению в словосочетании «государственный экологический контроль» - «экологический»94.
В научной правовой литературе предметная сфера экологического контроля, так же как и сам предмет экологического права95, рассматривается как в узком, так и в широком смыслах.
90 См.: Сергеева Т.В. Экологический аудит: Учебное пособие. М.: ЮНИТИ, 2005. С. 16.
91 См.: Бартельс Дж. Практика экологического аудирования- // Экологический учет и аудит: Сборник статей / Под ред. Л.З. Шнейдмана. М.: ФБК ПРЕСС, 1997. С. 109 - 123.
92 См., например: Макаров С.В., Шагарова Л.Б. Указ.соч. С. 9.
93 Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Издательство МГУ, 2003. С. 399.
Термин «экологический» является производным от термина «экология». В 1866 г. термин «экология» был предложен немецким ученым Эрнстом Геккелем, который под этим термином понимал науку о взаимоотношениях живых организмов и окружающей среды (см.: Петров В.В. Экологическое право России. С. 2.). Появление термина «экологический» в праве связано с именем В.В.Петрова: на заседании «круглого стола», прошедшего в 1987 г., В.В.Петров выступил с докладом, в котором была изложена концепция экологического права (см.: Петров В.В. Концепция экологического права как правовой общности, науки и учебной дисциплины // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1987. № 5. С. 39).
95 См., например: Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М.: Юристь, 1998. С. 76; Голиченков А.К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. 2005. № 4. С.51; Дубовик O.JI.