Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации

• Автор: Алешкова, Наталья Павловна
• Шифр специальности: 12.00.02
• Научная степень: Кандидатская
• Год защиты: 2010
• Место защиты: Екатеринбург
• Количество страниц: 219 с.

СОДЕРЖАНИЕ
Введение
Глава 1. Муниципальное правотворчество:
понятие, сущность и история становления
§ 1. Современное понятие и сущность муниципального
правотворчества
§ 2. Муниципальное правотворчество: исторический аспект
Глава 2. Основные виды муниципального правотворчества
и их особенности
§ 1. Непосредственное муниципальное правотворчество
§ 2. Опосредованное муниципальное правотворчество
§ 3.Договорное муниципальное правотворчество
§ 4. Обязательное муниципальное правотворчество
Глава 3. Муниципальный правотворческий процесс
§ 1. Понятие и стадии муниципального правотворческого
процесса
§ 2. Некоторые проблемы основного правотворчества
§ 3. Дополнительное правотворчество как показатель
ответственности правотворческого органа
§ 4. Проблемы повышения качества муниципального
правотворчества
Заключение
Библиография
Приложение: Методика экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов и действующих муниципальных нормативных правовых актов на коррупциогенность

ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации, признающая местное самоуправление и рассматривающая его в качестве одной из основ конституционного строя, а также Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - ФЗ №131), положивший начало очередной реформе в сфере местного самоуправления, являются в настоящее время основополагающими нормативными документами для муниципальной власти и местных сообществ. Следует отметить, что реформирование коснулось не только организации деятельности органов местного самоуправления, но и почти всех сфер жизнеобеспечения каждого населенного пункта Российской Федерации, ставшего в соответствии с законом самостоятельным муниципальным образованием или частью муниципального образования.
При этом все муниципальные образования столкнулись с проблемами адаптации к проводимой муниципальной реформе.
Одна из проблем, на которую хотелось бы обратить внимание, — нестабильность законодательства. С момента принятия ФЗ № 131 в него уже более 40 раз вносились изменения. При этом перечень вопросов местного значения каждый раз увеличивается. Одновременно идет освоение механизмов действия нового градостроительного, земельного, жилищного законодательства, законодательства о муниципальной службе. С 1 января 2008 г. вступила в силу новая редакция Бюджетного кодекса РФ2. Постоянно меняется законодательство, регулирующее порядок размещения муниципального заказа.
Данная проблема имеет две стороны.
Первая - необходимость органов местного самоуправления следовать стремительно изменяющемуся законодательству, подкрепленная многочисленными «тематическими» проверками правоохранительных органов. Причем за-
1 СЗ РФ. 2003. Ха 40. Ст. 3822.
2 Рос. газ. 2007. Хз 91.

коны не всегда принимаются с отсроченным моментом вступления в силу, но проверки компетентных органов начинаются сразу же после введения в действие очередного закона. Например, проверки соответствия уставов муниципальных образований изменениям, внесенным в ФЗ № 131, как правило, проводятся не позднее одного месяца с момента внесения изменений1. При этом внести изменения в устав муниципального образования в течение одного месяца не всегда возможно, даже если его корректировка не требует проведения публичных слушаний (п. 1 ч. 3 ст. 28 ФЗ № 131). Особенно остро встает данный вопрос в период традиционных перерывов в работе (так называемых каникул) представительного органа муниципального образования (январь, июль, август).
Вторая сторона - большие бюджетные и трудовые затраты на реализацию законов, которые в любой момент могут прекратить свое действие или будут изменены, и все начнется заново.
Возрастает ответственность органов местного самоуправления за подготовленные документы и принятые решения. При этом необходимость реализовать зачастую взаимоисключающие нормы разных законов и бесконечная работа, обусловленная постоянными изменениями законодательства, вынуждают квалифицированных специалистов оставлять муниципальную службу. В первую очередь сказанное касается юристов. Ведь именно от них зависят качество муниципальных правовых актов, судебная защита интересов муниципального образования и правовая безопасность органов местного самоуправления. В условиях же реализации Национального плана противодействия коррупции2 на правовые службы органов государственной власти и органов местного самоуправления возлагается дополнительная ответственность за проведение антикоррупционной экспертизы принимаемых соответствующими органами нормативных правовых актов.
1 См. п. 2. 3 приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (официально не опубликован).
2 Рос. газ. 2008. № 164.

Самоуправление всегда в той или иной форме сопутствовало человеческой цивилизации1. Первобытная община - яркий пример самоуправления на заре человеческой истории. Право как совокупность обязательных для исполнения членами сообщества правил поведения зарождалось из традиций и обычаев, складывавшихся в этом сообществе на протяжении жизней многих поколений предшественников. Исполнение общих правил подкреплялось непререкаемым авторитетом вождей, наиболее сильных и опытных сородичей. Самостоятельно решались все вопросы — как связанные с материально-техническим и продовольственным обеспечением, так и с военными действиями или обороной. Наиболее важные и сложные вопросы решались сообща или советами старейшин. Органы управления (советы старейшин, вожди племени) также формировались самостоятельно. Последствия неправильных решений претерпевались всеми членами сообщества и могли быть причиной смены власти. «Правотворчество» в этот период как выработка общих правил поведения для членов сообщества ограничивалось только представлениями о пользе и интересах всего племени и в большей степени было непосредственным.
С появлением государства роль территориальных коллективов в социальной системе постоянно менялась. Если до этого все функции жизнедеятельности социума обеспечивались внутренними возможностями территориальных коллективов, то с образованием государства функции местных сообществ (или их часть) были им взяты (иногда насильно захвачены) на себя. Менялись и правотворческие возможности местных сообществ.
Во времена Киевской Руси во многих землях-волостях действовало вече, являющееся формой народовластия. Подобно тому, как в далекие времена народные собрания не обходились без племенной знати, так и в Киевской Руси непременными их участниками были высшие лица: князья, иерархи церкви, бояре, богатые купцы. При этом древнерусская знать не обладала необходимы-
1 Лебедев П. Н. Об управлении общественными процессами // Правоведение. 1966. № 3. С. 12; Антонова Н. А. Правотворчество органов местного самоуправления. С.11-12.