Устав муниципального образования в системе нормативно-правового регулирования местного самоуправления

• Автор: Чермит, Асиет Юрьевна
• Шифр специальности: 12.00.02
• Научная степень: Кандидатская
• Год защиты: 2011
• Место защиты: Владикавказ
• Количество страниц: 199 с.

ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. Общая характеристика устава муниципального образования
1.1. Устав муниципального образования: правовая природа, функции и значение как источника муниципального права
1.2. Становление и развитие в России уставного регулирования общественных отношений на местном уровне
Глава 2. Юридические свойства устава муниципального образования
2.1. Предмет и метод уставного регулирования
2.2. Структура устава муниципального образования и ее техникоюридическое выражение
Глава 3. Проблемы правового регулирования процедурных вопросов, связанных с созданием устава муниципального образования, в контексте реформы местного самоуправления в современной России
3.1. Особенности принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений
3.2. Регистрация устава муниципального образования и вступление его
в силу
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования предопределяется теми проблемами, которые возникают в процессе осуществляемой в России реформы местного самоуправления. Достаточно указать на тот факт, что сроки вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неоднократно переносились, а в сам закон после его подписания Президентом России 6 октября 2003 г. уже внесено множество изменений, многие из которых носят принципиальный характер. Частые изменения наблюдаются также в региональном законодательстве о местном самоуправлении и на уровне самих муниципальных образований. Между тем нестабильное законодательство не способствует эффективному функционированию института местного самоуправления в контексте предоставленных ему полномочий Конституцией Российской Федерации. При этом важнейшее место в системе правового регулирования муниципально-правовых отношений занимают уставы муниципальных образований. Устав муниципального образования как институт муниципального права имеет в России сравнительно небольшую историю - такого рода обособленные нормативно-правовые акты стали создаваться лишь с первой половины 1990-х гг. А на уровне городских и сельских поселений такой опыт вообще минимальный. Одновременно федеральный центр настолько подробно закрепляет требования к уставам муниципальных образований, что для проявления местного творчества резерва остается очень мало. Это является одной из причин того, что большинство уставов муниципальных образований во многом копируют соответствующие нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а в субъектах Российской Федерации уставы муниципальных районов нередко различаются только по названиям районов, городов и сел. В практике функционирования института местного самоуправления возникает проблема
предмета уставного регулирования, - его содержание вызывает неоднозначные оценки специалистов и ученых-правоведов. По-прежнему актуальна проблема соотношения полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации в регулирования требований, предъявляемых к уставам муниципальных образований. Так, федеральный закон детально регулирует перечень вопросов местного значения для всех муниципальных образований России, которые необходимо отразить в уставе. При этом полномочия субъектов Российской Федерации в этом аспекте практически сведены к нулю, в то время как в субъектах и в самих муниципальных образованиях лучше видно, какие вопросы местного значения следует включать, исходя из конкретных условий жизни населения. Имеются спорные вопросы в части принятия уставов муниципальных образований - так, в настоящее время соответствующая формулировка ч. 3 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дает однозначного ответа на вопрос о том, могут ли уставы приниматься на местном референдуме. Дискуссионные, недостаточно четко отрегулированные вопросы имеются также при государственной регистрации уставов муниципальных образований, определении даты вступления их в силу и т.д. В результате значимость устава муниципального образования как своеобразной местной конституции некоторым образом снижается. Такое положение определяет необходимость дополнительных муниципально-правовых исследований проблематики, связанной с функционированием уставов муниципальных образований как муниципальных правовых актов, имеющих важнейшее значение в регулировании муниципально-правовых отношений.
Степень разработанности темы. Теоретической и методологической основой настоящего исследования стали фундаментальные научные труды по конституционному и муниципальному праву, теории и истории государства и права, и прежде всего С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, Б.Я. Габричидзе, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, М. А. Краснова, O.E. Кута-фина, А.Н. Сахарова, Ю.А. Скуратова, В.И. Фадеева и др. Отдельные аспек-

грань между локальными и правовыми актами еще предстоит научно обосновать — пока этот вопрос больше дискуссионный.
Как основной муниципальный правовой акт устав муниципального образования выполняет присущие ему функции, в трактовке которых в правовой литературе практически нет разногласий. В числе основных функций следует назвать прежде всего учредительную функцию, а также такие функции, как организаторская, представительская, идеологическая, юридическая, воспитательная, правозащитная. Следует согласиться, на наш взгляд, и с тем, что акты такого рода выполняют также функцию централизации права на соответствующей территории48. Ведущей функцией безусловно является учредительная функция, поскольку именно с уставом муниципального образования связывается вообще функционирование, института местного самоуправления на определенной части территории субъекта России, и прежде всего создание и деятельность органов местного самоуправления, которые от имени населения муниципального образования осуществляют текущую деятельность по решению вопросов местного значения в интересах населения муниципального образования. Наличие у устава муниципального образования учредительной функции, отражающей позицию населения об устройстве, местного самоуправления, в свою очередь, дает основания для реализации идеологической (гражданско-нравственной) функции, направленной на поддержку ценности человека, его прав и свобод, уважение к закону, местным традициям. Аналогичным образом можно говорить о других функциях, содержание которых аналогично конституционным функциям, достаточно подробно исследованным в правовой литературе, в связи с чем мы не будем подробно освещать данный аспект.
Можно констатировать, что устав муниципального образования является муниципальным правовым актом, который наряду с другими актами образует систему муниципальных правовых актов, принимаемых населением
48 Осипян С.А. Политико-правовой аспект теории российского конституционализма // Российская юстиция. 2008. № 8. С. 37; Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 9.