Правовое регулирование государственного и муниципального управления землями городов

• Автор: Носков, Евгений Анатольевич
• Шифр специальности: 12.00.06
• Научная степень: Кандидатская
• Год защиты: 2003
• Место защиты: Москва
• Количество страниц: 198 с.

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение.
Глава 1. Правовой институт государственного и муниципального управления землями городов.
§ 1. Теоретические основы правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов.
§ 2. История правового регулирования управления землями городов в России.
§ 3. Правовое регулирование управления землями городов в условиях современной земельной реформы.
Глава 2. Законодательство Российской Федерации о государственном и муниципальном управлении землями городов.
§ 1. Общая характеристика законодательства о государственном и муниципальном управлении землями городов.
§ 2. Законодательство о землях городов как объекте государственного и муниципального управления.
§ 3. Правовое закрепление функций государственного и муниципального управления землями городов.
Глава 3. Основные проблемы правового регулирования управления землями ГОРОДОВ.
§ 1. Правовое зонирование в городах: сущность, актуальные проблемы.
§ 2. Правовое регулирование управления землями городов, находящимися в государственной или муниципальной собственности.
Библиография.

ВВЕДЕНИЕ.
Земли городов занимают относительно небольшую часть общей площади всех земель Российской Федерации. Вместе с тем, они служат местом жительства подавляющей части её населения: в настоящее время в городах проживает почти 73 % населения России1. Земли городов играют роль территориальнопространственной основы для размещения данного типа поселений, наиболее важных с точки зрения экономического и демографического развития страны. Городские земли используются в различных целях. Большая их часть используется для строительства и эксплуатации (использования) разнообразных объектов недвижимости, необходимых для проживания населения и развития городского хозяйства (жилых, промышленных, административных, культурно-бытовых, и многих других). Кроме того, значительную часть городских территорий занимают земли, используемые в рекреационных, сельскохозяйственных, экологических и иных целях. Однако в связи с тем, что город является единым и сложным социально-экономическим образованием, различное использование его земель должно быть подчинено единой и основной цели - созданию наиболее благоприятных условий жизнедеятельности городских жителей, которое включает надлежащую охрану окружающей среды, соответствующее потребностям населения и городского хозяйства развитие жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры, обеспечение оптимальной застройки городских территорий различными объектами, и т.д. Иными словами, земельные ресурсы городов представляют собой весьма важный фактор в формировании среды жизнедеятельности большинства населения России, и «от состояния этой среды, от того, насколько она благоприятна для жизни человека, зависят условия проживания миллионов людей»2.
Земельные ресурсы городов, будучи достаточно ограниченными по площади, обладают повышенной экономической ценностью по сравнению с землями иных категорий, являются наиболее привлекательными с инвестиционной точки зрения: в городах происходит обращение основной части всех финансовых капиталов, «работающих» в экономическом пространстве России, наиболее развита инженерная,
1 Таболин В В., Корнев A.B. Муниципальное городское право. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления. М.: «Формула права», 2000. Стр. 11.
2 Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: «Юристь», 2001. Стр. И.

транспортная, социальная и т.д. инфраструктура, что ведёт к стремлению различных хозяйствующих субъектов размещать своё производство и иные объекты именно на городских землях. Данные обстоятельства имеют место в условиях ограниченности (по площади) городских земельных ресурсов, что служит существенному возрастанию их стоимости. Земли городов могут также служить источником значительной части бюджетных доходов, обеспечивать приток финансовых инвестиций в экономику города.
Очевидно, что достижение вышеуказанных основных целей использования городских земель - обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности и экономического развития - требует создания и сохранения системы рационального и эффективного использования и охраны земельных участков, расположенных в черте города. В интересах этого, субъекты публичной власти, основанной на праве территориального верховенства государства, обладающие необходимыми полномочиями по упорядочению земельных отношений в городах, должны осуществлять управление в сфере использования и охраны городских земель. На сегодняшний день в России такими субъектами являются государство (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации) и муниципальные образования. Соответственно, с учётом реалий экономического и социального развития городов России, и, прежде всего, в общественных интересах, должно развиваться законодательство, регулирующее пределы, содержание и порядок осуществления публичного (государственного и муниципального) управления земельными ресурсами в городах, которое является важным элементом правового режима земель городов вообще.
Таким образом, от качества правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов в значительной мере зависит уровень благосостояния и развития городов России. По нашему мнению, актуальность избранной темы исследования обусловлена, главным образом, данным обстоятельством. Кроме того, на протяжении последнего десятилетия вопросы правового регулирования публичного управления землями в городах приобрели особое значение в связи с проведением в России земельной реформы и концептуальным изменением системы земельного права и смежных правовых отраслей, а также активным формированием новой кодифицированной отрасли законодательства - законодательства о градостроительстве. В новых экономических и правовых условиях,

одной стороны, и деятельности государства по управлению (распоряжению) своей земельной собственностью - с другой стороны - отсутствовало, хотя предпосылки для этого в литературе усматривались41.
Но в современный период, как уже отмечалось, управление земельными участками (включая городские), находящимися в собственности или ведении соответствующих органов государственного и муниципального управления, нельзя понимать как осуществление последними учётных, плановых, контрольных функций и т.д. в отношении этих участков, иначе возможность осуществления такого управления не была бы поставлена в зависимость от наличия определённых прав (собственности или ведения) на земельные участки, как это сделано в статьях 9-11, 34 Земельного кодекса РФ. Поэтому здесь слова «управление и распоряжение» имеют отношение только к правомочиям публичного собственника земли, а не политического суверена, и в этом заключается существенное отличие от восприятия данного вопроса в советский период.
И именно с этой точки зрения представляется необоснованным использование в указанных статьях Земельного кодекса РФ термина «управление и распоряжение». Дело в том, что в данном контексте термин «управление» распространяется лишь на земли, находящиеся в собственности управляющего субъекта. Соответственно, можно попытаться его истолковать, с нашей точки зрения, лишь двумя способами: а) либо термин «управление» в указанном контексте направлен на придание публичному собственнику особых правомочий в отношении земель, находящихся в публичной земельной собственности, помимо вытекающих из «классического» понятия права собственности (иначе зачем тогда использовать термин «управление»?); б) либо под правом управления земельными участками подразумевается ни что иное, как набор «классических» правомочий собственника (владение, пользование и распоряжение), т.е. по сути, само право собственности, и в этом случае право распоряжения охватывается понятием управления, и не требует дополнительного упоминания.
Однако в первом случае необходимо было бы, во-первых, раскрыть, какие именно дополнительные полномочия, обозначаемые как «управление», предостав-
41 См., например: Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки. М., «Госюриздат»