Публично-правовое регулирование государственной службы : Институционно-функциональный анализ

• Автор: Казанцев, Николай Михайлович
• Шифр специальности: 12.00.02
• Научная степень: Докторская
• Год защиты: 2000
• Место защиты: Москва
• Количество страниц: 493 с.

Введение
Актуальность исследования. Принципы правового государства требуют не только исполнения законов, но и безусловного верховенства конституции и законов над всеми иными отношениями и основаниями в частной и общественной жизни. Если какой-либо субъект права не исполняет сообразные обстоятельствам его действий нормы законодательства, то вступает в силу другой принцип — обеспечения исполнения закона. Можно много перечислять закононеисполнений, начиная от преступно-провозглашенной Ичкерии, до незавершенных уголовных расследований, от заключения внутригосударственных публично-правовых договоров, которыми отменяются нормы Конституции Россиийской Федерации в части полномочий исключительного ведения Российской Федерации, передаваемых в ведение субъектов Федерации (ст.71), или. наконец, введения ординарным федеральным законом конституционноправовых институтов в стране, каковыми стали государственные службы субъектов Федерации. Это установление тем более существенно, что государственная служба является в любой стране именно тем институтом, который осуществляет, а при необходимости и обеспечивает, то самое законоисполнение, отсутствие которого выражает правовую суть современного российского кризиса.
Протянувшаяся из советских времен в нынешнюю демократическую эпоху традиция анализа государственной службы диктует читателю ожидать встретиться далее с обсуждением вопросов состава персонала органов государственной власти, его комплектованием, обучением, и проч. Однако не этот вопрос первичен для государственной службы как и для любого другого публично-правового института государства. Более того, этот вопрос — мало вторичен, он десят, поскольку мы говорим о правовом государстве и, следовательно, правовых институтах, верховенствующих над человеческой волей, произволом, и даже политикой, сколь бы многоголосованной она ни была.
Суть цивилизации -в институтах, общераспространенное поныне определение правового института как совокупности правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, недостаточно, поскольку не препятствует возникновению противоположности юридической формы и правового содержания современных российских правовых институтов. Ярко такая противоположность проявляется на примере т.н. государственной службы Российской Федерации, института, в настоя-
щее время государственного по названию и частно-трудового по правовому содержанию. Законоустановленные регуляции которого препятствуют тому, чтобы это был институт службы Российской Федерации, во-первых. государственной службы, во-вторых. Законодательством государственная служба установлена как партикулярное явление, а не целостный институт. В нем служба Российской Федерации последовательно членится на службы все более и более частичные, причем без установления форм общеюрисдикционной службы страны. Отсутствуют формы государственной службы, для которых исполнение административных должностей в любом из государственных органов было бы лишь моментом прохождения государственной службы Российской Федерации. По действующему законодательству начало и пркращение государственной службы однозначно связано контрактом с исполнением определенной должности в конкретном государственном органе. Назначение на новую должность практически влечет прекращение государственной службы в одном статусе и возобновляет её уже новым контрактом или актом продления данного контракта, в другом статусе. Откровенную форму прекращения прохождения государственной службы имеет переход в другой государственный орган. В результате есть основания утверждать, что законодательством государственная служба вырождена в индивидуальный сугубо материальный, процессуально не урегулированный, институт.
Не реализована конституционная норма о том, что федератьная государственная служба является отдельным, особоустановленным Конституцией России, предметом ведения Российской Федерации(Ст.71-т). В настоящее время по этому предмету ведения не реатизуются полномочия Российской Федерации, как по самостоятельному конституционновыделенному предмету ведения государства, такому же как скажем гражданство в Российской Федерации (Ст.71-в), федеральная госсобствен-ностъ(Ст.71-д), федеральные экономические службы (Ст.71-ж), оборона и безопасность (Ст.71-м) или метеорологическая служба (Сг.71-р). Ведь каждый руководитель государственного органа управляет государственной службой в своем ведомстве как-будто она установлена этому ведомству в виде его собственной компетенции, наряду с теми функциями, которые определены ведомству в его названии и закреплены в положении о нём. По сей день отсуствует государственный орган, реализующий полномочия Российской Федерации по этому предмету её исключительного ведения.
Следовательно, тот институт, который законодателем назван “государственная служба Российской Федерации'" не соответствует своему названию, ибо является партикулярным институтом службы в государственных органах и должностях, формой цивилистской деформации публичного права России.
Давно, много и часто говорится о радикальном реформировании государственной службы как о некоем самоценном действии, при этом, без четкого описания целевой правовой формы новорегуляций государственной службы. Если же такое описание как-то концептуируется. то по императивам концепции минимального государства, которые, фактически как показывает диссертант, являются проявлением негативной концепции государства, доминирующей в России на протяжении всего XX века, и порождающей именно человеко-отринающие неправовые формы государственности. При позитивной концепции государства и государственной службы возникает возможность строительства положительно ориентированных на верховенство права и закона публично-пра-вовььх институтов, как то, государства и государственной службы. но в таком случае суть целевой правовой формы института должна состоять в строгом соответствии статуса института, форм юридической связи с ним граждан и государства, а также правовых форм процесса, реализуемого данным институтом с правовой природой и его названием. Соответственно, публично-правовой институт должен быть урегулирован публичноправовым образом и функционировать через посредство публичных мно-гоинстанционных процедур, а частно-правовой институт — гражданско-правовым образом.
Отождествление государственной службы с деятельностью государственных служащих категориально ошибочно, хотя связь института государственной службы с деятельностью её персонала безусловно важна, однако не столь непосредственна. Исполнение государственной службы — вот тождественная категория для характеристики правомерной, служебной деятельности государстве иных служащих, т.е. не сама государственная служба по себе, а её исполнение. Собственно государственная служба является институтом и публично-правовым отношением государствам гражданина Юридически значимые действия каковые только можно называть деятельностью государственных служащих в качестве таковых, совершают должностные лица государственной службы в порядке исполнения службы в форме реализации должностных полномочий. По этой причине регулирование деятельности государственных служащих не

дарственной службы становятся правовосстановительная и правоприменительная, осуществление которых практически придает праву всеобщий характер. Возникает любопытное явление, когда государственная служба, являясь акциденцией государства, вследствие своего публично-правового регулирования приобретает субстанциональное для государства и государственности значение, придавая им правовой характер, обеспечивая практическое осуществление права именно как всеобщего права в каждом конкретном государственном деле как общем деле гражданской нации.
Вообще говоря, различие общественных отношений и публичных правоотношений не есть различие сущностей, различие обозначаемых объектов этими терминами, а есть различие целей и предметов исследования одного и того же объекта, одной и той же реальности. Когда идет речь об общественных отношениях, исследуются не деонтическая сторона возникновения реальности, а другие её модусы, такие, например, как онтологический, телеологический, прагматический.
Что касается публичных правоотношений, то на данном этапе анализа не имеется оснований находить среди них такие, которые не являются вместе с тем и общественными отношениями. В этом смысле публичные правоотношения составляют правовое измерение всей совокупности общественных отношений, а сами общественные отношения образуют социологическое измерение публично-правовых отношений. Последние нет оснований отличать от публичных правоотношений, если не рассматривать их по аналогии с вышеопределенными правоотношениями как такие общественные отношения, которые реализуют или порождают публичное право.
Подчеркнем, что как в случае правоотношений вообще, так и публично-правовых отношений, в частности, осуществляемое и порождаемое ими право может носить и объективный, и субъективный характер. Рассматривая соотношение между этими двумя типами последствий правоотношений, можно приблизиться к оценке степени развитости, сформированное™ правового порядка в обществе. Правовой порядок как институциональное явление (не путать с институциадьным) есть синтез материальных и процессуальных правовых форм, практически осуществляемый государственной службой, конечно, при надлежащем и соответствующем этой задаче её правовом регулировании. Понятно, что правовой порядок в России ещё нельзя считать сложившимся (но который уже век!), а государство приобретшим свойства правового государства