Территориальное общественное самоуправление: конституционные основы, практика правового регулирования

• Автор: Федотов, Андрей Владимирович
• Шифр специальности: 12.00.02
• Научная степень: Кандидатская
• Год защиты: 2004
• Место защиты: Москва
• Количество страниц: 179 с.

Глава 1. Конституционные основы территориального общественного самоуправления
1 Л. Территориальное общественное самоуправление в условиях государственной природы местного самоуправления
1.2. Территориальное общественное самоуправление как сложная система в условиях обособления местного самоуправления
от государственной власти
1.3. Естественно - правовые основы территориального общественного самоуправления и русская община как его прототип
Глава 2. Конституционно - правовое регулирование территориального общественного самоуправления
2.1. Разграничение полномочий в регулировании местного самоуправления между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации
2.2. Анализ федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении
2.3. Методология законодательного регулирования территориального общественного самоуправления
Заключение
Библиографический список использованной литературы
Приложение 1. Соответствие региональных конституций и уставов общественной природе местного самоуправления и ТОС
Приложение 2. Проект федерального закона «Об общих принципах
организации территориального общественного самоуправления»
Пояснительная записка
Конституция Российской Федерации провозгласила Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым и социальным государст-. вфм, призванным обеспечить развитие России без сокрушительных социальных катаклизмов. Содержанием демократического государства выступают как общепризнанные права и свободы человека и гражданина, так и соблюдение основанных на них общественных интересов.
В связи с решением задачи построения демократического государства трансформируется основная функция права - от принуждения к признанию и защите прав человека как основополагающего принципа организации правового общества. Принципы суверенитета народа, признания и защиты прав человека определяют смысл конституционной реформы как необходимого условия трансформации пассивности граждан в активную гражданственность, а так же смысл федерализма, местного самоуправления и форм самодеятельности граждан.
Одной из широко распространенных форм самодеятельности граждан по месту жительства является территориальное общественное самоуправление (ТОС), изначально признанное Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства»1 и Конституцией РСФСР2 как элемент системы местного самоуправления и форма участия населения в его осуществлении. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991)3 урегулировал (ст.80-86) институты ТОС.
Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации в основания конституционного строя и правил взаимоотношений в обществе заложила иные, нежели в Конституции РСФСР 1978г., принципы и базисные нормы. Это принцип высшей социальной ценности человека, приоритет его основных прав и свобод, общественная природа местного самоуправления и соот1 от 9.04.90 № 1417-1// ВСНД и ВС СССР. 1990. № 16. Ст.267.
2 Конституция (Основной Закон) РСФСР (с изменениями от 10.06.91). М., 1978.
3 от 6 июля 1991 г. № 1550-1 // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. Ст. 1010.

ветствующие ей базисные положения организации местного самоуправления.
Изменившиеся конституционные условия требуют адекватного пересмотра природы ТОС, его места и роли в системе общественных отношений. В частности, в связи с закреплением в Конституции Российской Федерации-общественной природы местного самоуправления возникает вопрос: в какой части эти изменения коснулись ТОС? Указанные конституционные положения хотя и нашли свое развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.)4, но в отношении ТОС допущен простой перенос институтов, урегулированных законом о местном самоуправлении 1991г.
Остро стоит также вопрос разграничения полномочий в правовом регулировании ТОС между Российской Федерацией и ее субъектами, решение которого так же связано с пониманием природы ТОС В этом понимании имеются два подхода. В основе первого лежат права человека и ТОС рассматривается как партнер государственной и муниципальной власти (общественная природа). Другой подход определяет его государственную (административную) природу, когда ТОС рассматривается исключительно как инструмент проведения в жизнь решений власти и зависит от нее. Первому подходу соответствует подготовленный (с участием диссертанта) в Комитете Го-сударственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций проект федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления» (прил. 2). Второму — модель ТОС, урегулированная законами о местном самоуправлении 1991г. (ст.80-86), 1995г.(ст.27)5 и 2003г. (ст.27)6.
Проведенные в 1996 г. парламентские слушания по законодательным проблемам ТОС показали необходимость принятия специального федерального закона о ТОС как специфического общественного объединения. Однако
* Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 0б.10.2003г. № 131-ФЗ. Парламентская газета. № 186 (1315). 08.10.2003.
5 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ// СЗ РФ. 1995. № 35. Ст.3506.
6 27 статья отнесла регулирование организации ТОС к нормативным правовым актам муниципального образования (закон 2003г.), а также (закон 1995г.) и к закону субъекта Российской Федерации.
органов, оставаясь неопределенной, не прописывался в 8 разделе, было бы нелогичным включение в него частного элемента структуры (органа ТОС).
В тоже время в состав системы органов был введен, на наш взгляд не совсем удачно, термин «другие органы», под который так же нельзя отнести орган ТОС в силу допускаемого словосочетания «общественное общество». Термин «другие органы» неудачен еще и своей неопределенностью, однозначно предполагая осуществление местного самоуправления не выборными органами, что не соответствует общественной природе местного самоуправления, заложенной в базовой для местного самоуправления статье 130 российской Конституции. Не известно развития института «другие органы» в федеральном или региональном законодательстве, что позволяет утверждать, что этот институт - рудимент государственной теории местного самоуправления и его включение в текст 8 раздела Конституции 1993 года свидетельствует о непоследовательности разработчиков, а не ошибке технической или ошибке лингвистической или правовой экспертизы текста раздела.
Исключение органа ТОС из Конституции нельзя не рассматривать как ошибочное, не соответствующее ее гуманистической основе, что дополнительно подтверждается фактом отнесения выборов как формы принятия решения по вопросам местного значения (осуществления местного самоуправления) наряду с референдумом (ч.2 ст. 130) и исключением из этого ряда институтов собрания и схода, которые были в проекте Конституции 1993 года84.
В развитие положений 8 раздела российской Конституции в 1995г. принимается и вводится в действие Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который определил ТОС как самоорганизацию граждан для осуществления собственных инициатив и отнес его регулирование к законодательству субъектов Российской Федерации и правовым актам органов местного самоуправления (ч.1 ст. 27), а также предусматривая статьей 56 действие статей 80
84 Проект. Конституция Российской Федерации. Москва, Кремль. 12 июля 1993г. 4.2 ст.130: Местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы прямого волеизъявления (референдумы, собрания, сходы), через выборные и другие органы местного самоуправления.