Проблемы и методы организации и экспертного обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы

• Автор: Савельева, Евгения Михайловна
• Шифр специальности: 12.00.01
• Научная степень: Кандидатская
• Год защиты: 1999
• Место защиты: Москва
• Количество страниц: 137 с. : ил.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение
1. Эффективность законодательной деятельности и роль Госу дар
ственнойДумы в ее обеспечении
1.1. Критерии оценки законодательной деятельности
1.2. Качество закона - система понятий
1.3. Место и роль Государственной Думы в федеральном законодатель
ном процессе
2. Состояние законодательной деятельности
2.1. Общая оценка состояния законодательной деятельности
2.2. Факторы эффективности федерального законодательного процесса
2.3. Необходимость и возможность улучшения организации законода
тельной работы
3. Пути повышения эффективности законодательной деятельно
сти Государственной Думы
3.1. Предложения по изменению законодательной процедуры
3.2. Предложения по изменению экспертного обеспечения законодательной работы
3.3. Перспективы предлагаемых нововведений
Заключение
Список источников и литературы
Введение
Актуальность темы исследования. Законодательная деятельность является достаточно сложным и одним из самых значимых по своим последствиям видом человеческой деятельности, и поэтому вопросы улучшения ее организации практически не сходят с повестки дня в большинстве демократических государств. Вопросы совершенствования законодательной деятельности особенно остро стоят в нашей стране в связи с наличием значительного числа противоречий, пробелов и иных несовершенств в действующем законодательном массиве, что неоднократно отмечалось участниками федерального законодательного процесса, учеными и специалистами
За период работы с 1994 года участники федерального законодательного процесса, приобретя определенный опыт деятельности в соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации, практически исчерпали возможности саморегулирования законодательной деятельности. Те решения, которые они смогли найти и претворить в жизнь в рамках существующей концепции организации законодательного процесса, дали определенный эффект, но принципиально ситуация не изменилась - и качество принимаемых законов и иные показатели эффективности федерального законодательного процесса почти не изменились. Назрели существенные изменения организации и обеспечения законодательной деятельности на федеральном уровне, которые должны стать объектом тщательного исследования и проверки
Степень научной разработанности темы. В области исследования законодательной деятельности как процесса, так и ее результатов имеются общетеоретические работы по законотворчеству и ряд работ, посвященных проблемам качества и эффективности законов и их норм, а также законодательной технике. В данных вопросах точки зрения ученых существенно различаются, полученные ими результаты большей частью не

совпадают, причем не противоречат друг другу, а скорее являются взаимодополняющими Но разнообразие исходных посылок, методов исследования, общности или детальности анализа затрудняет одновременное использование существующих наработок. Имеются теоретические обобщения на базе эмпирических исследований факторов законодательной деятельности в союзных республиках СССР, но публикации результатов полного и подробного исследования факторов эффективности современного федерального законодательного процесса практически отсутствуют Вопросы эффективности
законодательного процесса затрагиваются многими исследователями, но в подавляющем большинстве случаев фрагментарно. Во многих работах по теории права и в сфере отраслевых правовых дисциплин содержится значительное число оценок конкретных законов и законопроектов, но полного и обобщенного анализа существующего состояния федерального законодательства и законодательного процесса пока нет.
В качестве объекта научного исследования в диссертационной работе избрана законодательная деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а в качестве предмета - ее организация и экспертное обеспечение.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области теории права и законотворчества, а также по вопросам управления, решения проблем и организации экспертной поддержки разработки и принятия решений. Автором изучены труды по вопросам права и законодательства Аристотеля, И. Бентама, Л Дюги, Р. Иеринга, Ж. Карбонье, Д. Локка, Н. Макиавелли, Дж. Ст. Милля, Ш.Л. Монтескье, М Ориу, Платона, Г. Спенсера, Ш Яна и российских ученых дореволюционного периода: Н.М. Коркунова, С.А. Муромцева, П И Новгородцева, Л И. Петражицкого, М.А Унковского, Г.Ф Шершеневича. Теоретическую базу исследования составили работы советских и современных российских ученых: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, МИ. Байтина, Н А Власенко, O.A. Гаврилова, В.В. Глазырина,
В.М. Горшенева, В.В. Игнатенко, В.Б. Исакова, Н.П Колдаевой, В Н. Кудрявцева, Р 3 Лившица, В.В. Лапаевой, В И. Никитинского, А С. Пиголкина, С.В. Полениной, В Н Протасова, И.С. Самощенко, В.М Сырых, Ю.А Тихомирова, Р.О Халфиной, а также Р. Лукича и А. Нашиц. Использованный в работе метод системного анализа основывается на работах ведущих ученых в области теории управления и принятия решений - Р. Акоффа, М. Альберта, Г.С. Альтшуллера, П.К. Анохина, Н. Винера, ДМ. Гвишиани, ПФ Драккера, Л Г. Евланова, Ю Козелецкого, M X. Мескона, С.Л. Оптнера, И. Перлаки, Л. Планкетта, Т. Саати, Р. Таунсенда, Ф. Хедоури, Г. Хейла.
Цель диссертационной работы - исследование законодательного процесса и разработка рекомендаций по совершенствованию концепции организации и экспертного обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы, направленных на повышение эффективности законодательной деятельности на федеральном уровне.
Для достижения названной цели диссертантом поставлены следующие задачи:
- сформировать и раскрыть комплекс и структуру показателей качества закона как отдельно взятого нормативного правового акта и как элемента ряда управляющих систем,

постановления Конституционного Суда РФ о признании акта неконституционным не может быть преодолено повторным принятием этого же акта (ч. 2 ст. 96). Таким образом, в отношении законов, прямо предусмотренных Конституцией РФ, и иных объективно необходимых (например, о бюджетах и отчетах об их исполнении) проблема может стать особенно острой. Потенциальная опасность связана и с тем, что временных ограничений рассмотрения вопросов соответствия законов Конституции РФ не существует, в т.ч. ив части соблюдения процедуры их принятия В тех случаях, когда законы, принятые с нарушением законодательной процедуры, вскоре после введения в действие не проходят «проверку конституционности», система действующего законодательства строится дальше с их участием и, следовательно, может опираться на неустойчивые свои элементы
Логичность и последовательность изменения законодательства означает принятие законов в той последовательности, которая приведет к меньшему числу изменений принятых законов (первоначальное установление основ регулирования определенного вида деятельности, и только затем - уточнение и конкретизация общих правил применительно к особенностям определенных видов ситуаций). По отношению к конкретному закону это положение преображается в вопрос о своевременности его принятия (с учетом состояния и прогноза развития законодательства).
Учет при принятии закона мнения органов государственной власти, которые будут участвовать в его реализации, не только дает возможность привести предписания в соответствие с реальными возможностями исполнителей работ и участников процедур (и исключить некорректные и заведомо невыполнимые установления), но и позволяет закону заранее получить определенную поддержку исполнительной и судебной власти и начать работы по обеспечению его выполнения достаточно заблаговременно.
Учет при принятии закона мнения граждан и организаций, затрагиваемых его нормами необходим не только для исследования процессов, в которые происходит законодательное вмешательство,1 но и для обеспечения привыкания лиц к «новому порядку» на стадии его формирования, а также с тем, чтобы у наиболее активных граждан создавалось ощущение сопричастности к законам и работе органов государственной власти (с тем, чтобы они впоследствии способствовали претворению положений законов в жизнь, а не препятствовали этому).
1 См.: - о необходимости исследования и учета: Спенсер. Грехи законодателей // Социологические исследования. 1992. №2. С. 133-134; Лапаева В В. Законодатель и общество. М. 1992. С. 17-18, 176-177; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М. 1996. С 17, 121-134; Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. М. 1995. С. 37-40; Рекомендации НПК «Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение перспективных задач планирования законопроектной работы» (М., ГДФСРФ, 1995);
- о сложностях и побочных результатах - Эффективность государственного управления: Пер. с англ. М. 1998. С. 121-122.