Местное управление в пореформенной России, 1864 - 1905 гг. : Историко-правовое исследование

• Автор: Лаптева, Людмила Евгеньевна
• Шифр специальности: 12.00.01
• Научная степень: Докторская
• Год защиты: 2001
• Место защиты: Москва
• Количество страниц: 375 с.

Введение
Актуальность темы диссертационного исследования
Надлежащая организация государственного управления - важное условие нормальной жизнедеятельности общества и государства. Повседневная государственно-управленческая деятельность осуществляется на различных уровнях и разнообразными учреждениями и должностными лицами. Субъекты этой деятельности проводят в жизнь определенную целенаправленную государственную политику средствами и методами, присущими конкретно-исторической форме организации исполнительной власти данного государства. Такое управление властно воздействует на многие процессы, происходящие в обществе, ускоряя или замедляя их, способствуя совершенствованию государственной деятельности или препятствуя осуществлению назревших реформ. Поиск эффективного решения в современной России проблем оптимальной организации исполнительной власти, ответственности государственных служащих, сочетания государственного управления и общественного самоуправления и т.д. требуют нового осмысления ее богатого исторического опыта. Между тем комплексных исследований истории российской системы государственного управления и законодательной политики, актуальных для страны в настоящее время, проводится недостаточно. Так же редки новации в области методологии, в том числе выходы на междисциплинарные исследования проблем формирования и развития1 государственного управления в России.
В диссертации предпринята попытка комплексного исследования тех аспектов этой пробельной темы, которые связаны с вопросами местного управления. Особое внимание в ней уделено раскрытию характера бюрократического, цензово-демократического и традиционного элементов
системы местного управления в пореформенной России и выявлению специфики их взаимодействия. Показаны и объяснены назначение и функции губернской правительственной администрации, земского и городского местного самоуправления, общинного управления. Дан анализ обстоятельств, обусловивших сложившуюся комбинацию названных структур (и способов) управления.
Предмет исследования
Предметом исследования в настоящей работе является юридическое оформление, организация и деятельность системы местного государственного управления, местного общественного и традиционного (общинного) самоуправления в Российской Империи второй половины XIX века. В диссертации обобщены и проанализированы практические меры царской администрации по выработке и укоренению официальнонормативной формы государственного местного управления, по определению места институтов территориального и корпоративного управления (в частности, средств и методов управления национальными окраинами) в общей системе структур управления.
Система государственного управления, сложившаяся в пореформенной России, была внутренне нестабильной, что в немалой степени обусловливалось разнородностью составлявших ее элементов. Самодержавие и его административный аппарат, склонные к бесконтрольности и произволу, не могли органично сочетаться с выборным и экономически независимым местным земским и городским самоуправлением, организованным на правовых началах. Традиционное общинное самоуправление страдало сословной ограниченностью, а у инородцев сохраняло во многом феодальный или даже родовой характер.
1 См.: Политико-правовые ценности: история и современность. Отв.ред. В.С.Нерсесянц. М. 2000.
Его было просто и дешево использовать в административно-полицейских целях. Но присущие этому традиционному самоуправлению непрофессионализм и другие существенные недостатки постепенно дискредитировали в глазах населения общинные власти, а вместе с ними и в целом государство, которое они представляли.
Исследование охватывает период с 1864 г. по 1905 г., т.е. последний этап существования неограниченной монархии и «полицейского государства» в России - от реформ Александра П и до создания «думской монархии».
Степень научной разработанности проблемы
Историю царской администрации изучали в России и за рубежом многие поколения ученых и делали это весьма обстоятельно и многосторонне2. Богатый материал содержится в фундаментальных исследованиях, затрагивающих разные аспекты государственной управленческой деятельности и разных ее субъектов3.
Однако в центре внимания большинства работ, как правило, находились отдельные стороны поставленной в диссертации комплексной проблемы, научная разработка которой потребовала изучения и целостного юридического анализа эмпирического материала с позиций ряда юридических дисциплин и исследовательских направлений, включая такие, как:
1. Теория государственного управления
2 Лохвицкий A.B. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. Ч. 1. СПб. 1864; Васильчиков А.И. О самоуправлении; Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 3. Спб. 1871; Анучин Е. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России. СПб., 1872; Андреевский И.Е. Лекции по истории полицейского права и земских учреждений в России. СПб. 1883; Юбилейный земский сборник. СПб. 1914).
3 Государственный Совет 1801-1901 гг. СПб. 1901; Министерство внутренних дел. 1802-1902. Исторический очерк. СПб., 1901; История Сената за двести лет (1711-1911). СПб. 1911; Исторический обзор деятельности Комитета министров. СПб. 1910;

выполнить сам. Это представление о растущей «снизу» компетенции отразилось на взглядах некоторых сторонников государственной школы.
В свете идеи субсидиарности отчетливо проявляется внутренняя противоречивость общественной теории. Действительно, если мы говорим о передаче компетенции от одного уровня к другому, то под уровнями подразумевается не что иное, как уровни власти. То есть фактически получается, что «чуждым политике» местное самоуправление никак не может быть. Но, как правильно подметил у А.Градовского А.В.Ефременко73, тогда самоуправлением может быть наделена не всякая территория, населенная людьми, а только та, «в пределах которой успели установиться и окрепнуть известные общие интересы их жителей». Очень интересное суждение для сторонника государственной школы из России, где все реформы от века проводились «сверху». Это положение хорошо для критики земской реформы (заметим: и для критики действующего сейчас в России законодательства о местном самоуправлении). Однако тогда нужно принять передачу компетенции «снизу» за аксиому, чего делать никак нельзя: это просто не подтверждается практикой. Известно, что и в отсутствие выраженных общих интересов центральное правительство часто создает органы местного самоуправления, закрепляя их статус законодательством и создавая более или менее четкую систему взаимодействия мест с центром. Тогда необходимость избирать органы местного самоуправления, наблюдение жителей за результатами их деятельности способствуют оформлению интересов и превращают самоуправление из юридического в реальное. Здесь, правда, многое зависит от исходного состояния общества. Поэтому, скажем, в XIX веке местное самоуправление привилось быстрее, чем в современной России. И все же
73 Ефременко А В. Земское самоуправление: методология и теория проблемы, \ Право и политика. 2001. № 4. С. 108.