Правотворческая деятельность министерств Российской империи в XIX – начале XX века

• Автор: Михеева, Ирина Вячеславовна
• Шифр специальности: 12.00.01
• Научная степень: Докторская
• Год защиты: 2011
• Место защиты: Владимир
• Количество страниц: 413 с.

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
Глава 1. Министерства Российской империи: становление системы, нормотворческая компетенция
1.1. Реформа государственного управления начала ХЕК века и становление министерской системы
1.2. Нормотворческая компетенция министерств Российской империи
Глава 2. Нормотворчество министерств как форма реализации их компетенции
2.1. Основные направления министерского нормотворчества в Российской империи
2.2. Генезис форм ведомственного нормотворчества в Российской империи в ХЕХ - начале XX века
2.3. Нормативно-правовые акты министерств: виды,
подготовка
2.4. Проблемы качества министерской нормотворческой деятельности. Административное усмотрение
Глава 3. Участие министерств в законодательном процессе в Российской империи
3.1. Законодательный процесс в Российской империи в XIX - начале XX века: доктринальные подходы к содержанию и стадиям
3.2. Полномочия министерств как субъектов законодательной инициативы. Презумпция «идеально единого правительства» в Российской империи
3.3. Составление министрами проекта закона и внесение его в законодательный орган
3.4. Роль министерств в обсуждении законопроекта
Глава 4. Контроль в правотворческой деятельности министерств
Заключение
Библиография

ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. В современной России идет активное реформирование всех сторон государственной жизни. Необходимым условием эффективности преобразования государственного управления, совершенствования методов правового регулирования различных сфер деятельности государства и гражданского общества является качественное правовое обеспечение проводимых реформ.
Нормативность, являясь наиболее устойчивым свойством права, позволяет считать нормативно-правовые акты самыми значимыми элементами структуры действующего права. Между тем уровень эффективности законодательства в целом остается довольно низким. Тем же, насколько высоки качественные характеристики создаваемых норм, насколько гармонично они встраиваются в общую систему законодательства и права, определяется эффективность публичного управления, одной из функций которого является правотворчество.
В настоящее время правотворчество стало основным содержанием функциональной деятельности российских министерств. Исследование истории становления министерского правотворчества дает возможность проследить закономерности его развития, выявить причины современных проблем регулятивной деятельности министерств, определить действенные рычаги контрольно-надзорного механизма в правотворчестве и, наконец, представить алгоритм совершенствования современного ведомственного нормотворчества.
Исторически эффективность деятельности органов государственного управления определялась видовой наполненностью их системы, структурным единообразием и функциональным «отягощением». Именно эти элементы (система, структура, функции) и проходят красной нитью в общей канве управленческой деятельности государственных органов еще со времен Российской империи. Перманентная функциональная реструктуризация органов государственного управления при конкурентности содержания их компетенции; размытость, несочетаемость форм государственного управления и т. п. создают проблемы в

выявлении факторов, определяющих эффективность государственной деятельности1.

На этом фоне исторический опыт государственно-управленческой правотворческой деятельности министерств, представленный в данном научном исследовании, может лечь в основу серьезного аналитического обоснования происходящих сегодня в государстве и обществе трансформаций и помочь в принятии обоснованных решений по управлению современной Россией.
Вопрос исторического оформления правотворческих полномочий министерств в ходе осуществления государственного управления позволяет определить векторы формирования компетенции исполнительных органов, обособления последних от законодательных органов. Правотворческая деятельность министерств рассматривается в контексте реализации ими функций государственного управления и как самостоятельная деятельность по подготовке и юридическому оформлению управленческого решения в виде подзаконного нормативно-правового акта, и как участие в инициировании и составлении текста законодательного акта.
В исследованиях современных проблем становится правилом обращение к истории вопроса. Между тем чаще всего это делается поверхностно. Внешнее видение единичной аналогии приводит к отсутствию объективности в оценке особенностей, истоков, исторических посылов исследуемого современного правотворчества и ведет к его ошибочной трактовке. В рамках историко-правовых исследований правотворчества современные авторы, прежде всего, делают акцент на законе и законодательном процессе. Эго во многом объясняется исторической традицией юридической науки выделять видовые характеристики именно законодательного акта. Вместе с тем не учитывается тот факт, что выявление материальных и формальных характеристик закона шло в сравнении с государственными актами управления, которые должны были носить подзаконный характер. Рассмотрение же закона как акта правотворчества может дать общую картину динамики системного правотворчества в истории и в современности только
1 Михеева И. В. Государственное управление: исторические аналога преемственности // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2011. - № 3. - С. 95.

функций между министрами, создавало необходимость дальнейшего совершенствования созданной системы государственного управления'.'Что касается Сената, то Сперанский представил его учреждением, объединяющим министерства. На деле объединительное значение осталось за Комитетом министров, который оказался одним из «очень живучих ведомств».
В ходе административной реформы начала ХЕК века формально министерства были выделены как «установления», посредством которых «верховная исполнительная власть действовала на все части управления»23. Министерства назывались органами власти верховной (в том смысле, что они представляли непосредственно интересы верховной власти) и высшими установлениями подчиненного управления24.
В наказе определялись задачи каждого из восьми министерств. Самым большим оказалось Министерство внутренних дел {далее - МВД). По «Учреждению министерств» министр внутренних дел должен был «пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи»25. Это выразилось в концентрации его деятельности множества внутренних функций государства. В его ведении находилась вся государственная промышленность, кроме горной; а также построение и содержание всех публичных зданий. В тесную зависимость от него ставилась высшая местная администрация в лице губернаторов. Подчинение министру внутренних дел губернских правлений влекло за собой и подчинение ему полиции, самого близкого к населению государственного органа. Надзору и координации МВД подлежало сословное, городское и земское хозяйство, продовольственная, врачебная, пожарная части и т. д. Губернским предводителям
23 Манифест от 25 июня 1811 г. «Общее учреждение министерств»// ПСЗ 1.Т. 31. №24686.
24 Градовский А. Д. (Начала русского государственного права: в 3 томах. - СПб., 1875 -1883) задавался вопросом: «... можем ли мы рассматривать министров только как органов власти верховной? Не имеют ли они определенной самостоятельной власти?» В § 31 автор предложил классификацию русских установлений: I. Установления управления высшего, как верховного, так и подчиненного [А. Установления управления верховного (Государственный совет, Комитет министров, Совет министров; Кавказский комитет)]; Б. Высшие установления подчиненного управления (Правительствующий Сенат; Св. Правительствующий Синод; министерства)]; П. Установления местные [А. Установления правительственные; Б. Установления сословные и В. Установления всесословные]. Министерства рассмотрены А. Д. Градовским в разделе «Высшие установления подчиненного управления».
5 Манифест «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. // ПСЗ 1. Т. 27. № 20406.