Статус городского округа как вида муниципального образования и проблемы его реализации в Российской Федерации

• Автор: Захаров, Александр Камоевич
• Шифр специальности: 12.00.02
• Научная степень: Кандидатская
• Год защиты: 2015
• Место защиты: Краснодар
• Количество страниц: 205 с.

Глава I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МУНИЦИПАЛЬНО

ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОРОДСКОГО ОКРУГА

1.1. Город как территориальная и социально-правовая основа го- 14 родского округа и элементы статуса городского округа как вида муниципального образования
1.2. Основные тенденции законодательного развития статуса город- 39 ского округа (городского самоуправления) в России.

1.3. Городские агломерации и проблемы их муниципально- 54 правового регулирования

Глава II. УСТАНОВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОГО

СТАТУСА ГОРОДСКОГО ОКРУГА И ПРОБЛЕМЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ

2.1. Нормативно-правовая регламентация статуса городского округа

2.2. Территориальная организация городского округа

2.3. Вопросы местного значения и особенности формирования ор- 146 ганов местного самоуправления в городском округе.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Актуальность темы исследования обусловлена особой значимостью городских округов в системе муниципальных образований Российской Федерации, учитывая, что в городах проживает почти три четверти населения, здесь формируется социально-культурная и экономическая основа общества и государства, находятся образовательные и научные центры и т.д. Вместе с тем такому положению городских округов не соответствует степень муниципально-правового регулирования статуса этого вида муниципальных образований и прежде всего в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.), что не позволяет органам местного самоуправления городских округом более эффективно осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Так, закрепленное в абз. 5 ч. 1 ст. 2 этого закона определение городского округа не включает в себя достаточных самостоятельных содержательных элементов. Раскрывая различные аспекты статуса городского округа, федеральный законодатель использует понятия «город», «населенный пункт», «поселок», однако нормативно-правовое регулирование этих и других первичных территориальных единиц в современной России отсутствует, а в правовой литературе они трактуются неоднозначно, при этом нередко понятия «город» и «городской округ» отождествляются, хотя их правовая природа не совсем одинакова. Сравнительно недавно (законом от 27 мая 2014 г.) были внесены изменения в Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г., согласно которым в крупных городских округах в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут создаваться внутригородские районы как самостоятельные муниципальные образования, то есть в городских округах, как и в муниципальных районах, теперь допускается двухуровневое местное самоуправление. Это решение, равно как и его юридическая основа, вызвали неоднозначные мнения представителей муниципально-правовой

общественности, а его реализация в нормах муниципального законодательства обнажает немало дискуссионных аспектов. Достаточно дискуссионным является вопрос о том, целесообразно ли наделять городской округ функциями административного центра муниципального района. В целом же существующие в настоящее время указанные и иные законодательные коллизии в регулировании статуса городского округа приводят к негативным последствиям при применении соответствующих правовых норм. Такое положение диктует необходимость дополнительного исследования актуальных проблем, касающихся теоретического обоснования, юридического закрепления и реализации статуса городского округа как вида муниципального образования в современной России, выработки рекомендаций по их решению.
Степень разработанности темы диссертации обусловлена значимостью функционирования городских округов как вида муниципальных образований в развитии института местного самоуправления в Российской Федерации. Различные аспекты заявленной проблематики содержатся в работах таких авторов, как С.А. Авакьян, Ю.М. Алпатов, Л.В. Андриченко, П.А. Астафичев, И.В. Бабичев, О.И. Баженова, Г.В. Барабашев, В.А. Баранчиков, Н.С. Бондарь, В.В. Борисов, Л.И. Бусыгин, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, Л.А. Велихов, Н.В. Винник, В.Д. Волков, И.В. Выдрин, В.Л. Глазычев, Н.В. Джагарян, A.A. Джагарян, O.A. Дементьева, А.Е. Закондырин, H.A. Емельянов, А.Р. Еремин, A.A. Замотаев, Е.М. Ковешников, А.Н. Кокотов, Н.Е. Коломеец,
A.Н. Костюков, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, Г.М. Лаппо, В. Я. Любовный,
B.C. Мокрый, A.B. Москалев, Л.А. Нудненко, Е.А. Незнамова, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, B.C. Основин, Е.Н. Перцик, Н.Л. Пешин, А.Е. Постников,
Н.В. Постовой, С. В. Праскова, A.C. Прудников, В.В. Пылин, A.A. Сергеев, Д.Б. Сергеев, О. И. Савранская, С.Г. Соловьев, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев,
Н.Р. Усманова, Т.Н. Чеботарев, Е.С. Шугрина и др. В отмеченных и других трудах их авторы сформулировали конструктивные идеи, которые способствуют совершенствованию правовой базы городского самоуправления, включая регулирование некоторых элементов статуса городского округа. По про-

прямо указывалось на внутригородские муниципальные образования.
Выделенные полужирным шрифтом положения давали возможность субъектам Российской федерации на основании ст. 5 этого закона формировать системы муниципальных образований в своих регионах в весьма широких пределах.
Эти и другие законодательные положения были достаточно жестко раскритикованы. Так, В.И. Васильев отмечал, что страдает неточностью, расплывчатостью, неоднозначностью содержания ст.6 закона, которая определяет эти предметы местного самоуправления вперемежку с его полномочиями, никак не отражая специфики деятельности органов местного самоуправления разных типов и уровней, ориентируясь главным образом на городское самоуправление1. Г.С. Лиманский высказал мнение о том, что сложилась парадоксальная ситуация: закон вроде бы вступил в силу, но его положения по-прежнему обсуждались на разных уровнях, выявляя несовпадение взглядов различных представителей властной вертикали на сам характер дискуссии. Причем критиковали его и те, кому, казалось бы, он был нужен как воздух, т. е. работники административных органов районного, поселкового и сельского звеньев, наиболее тесно связанных с населением, людьми, ради которых и писался закон2. В этом смысле весьма показательной явилась точка зрения главы администрации подмосковного города Видное В. Голубева, который писал: «У подавляющего большинства актива сложилось мнение, что новый закон о местном самоуправлении направлен на то, чтобы вольно или невольно раскачать и без того неустойчивую систему ... В очередной раз в нашей стране кто-то задумал провести эксперимент, не оценив его возможные результаты, которые могут иметь самые разрушительные последствия»3. При этом негативные последствия усматривались в переделе собственности и
1 Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал российского права. 2001. № 8. С. 16.
2 Лиманский Г.С. Формирование системы местного самоуправления в России (историко-правовое исследование). Самара, 2000. С, 108.
1 Голубев В. Нас пугает возможный хаос // Власть в России. 1995. № 10. С. 21-22.