Политико-административные институты модернизации государственного управления

• Автор: Купряшин, Геннадий Львович
• Шифр специальности: 23.00.02
• Научная степень: Докторская
• Год защиты: 2013
• Место защиты: Москва
• Количество страниц: 440 с.

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. МОДЕРНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ КАК ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ИННОВАЦИЯ

1.1. Архитектура политико-административных институтов

1.2. Политическая модернизация и проблема управляемости

ГЛАВА 2. МОДЕЛИ И ИНСТРУМЕНТЫ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1. Модели модернизации государственного управления

2.2. Институциональное строительство в процессе модернизации государственного управления

ГЛАВА 3. ПРОТИВОРЕЧИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

3.1. Институциональное изменение vs. преемственность

3.2. Координация vs. институциональная автономия

3.3. Подотчетность vs. эффективность
ГЛАВА 4. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ИНСТИТУТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТРАЕКТОРИИ ИЗМЕНЕНИЙ
4.1. Опыт модернизации государственного управления в России
4.2.Траектория изменения функционального представительства инте-
ресов
4.3. Институциализация «умного регулирования»
4.4. Траектория изменения государственной службы
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования
Начало XXI столетия характеризуется активными исследованиями государственных институтов как управленческих конструкций. Теоретические исследования в новых условиях стремятся найти баланс политики и управленческого механизма ее осуществления, т.е. показать пути достижения соответствия между политическими целями и инструментами управления (проектными, процессными, сетевыми). Внутри системы государственного управления выделяются функции, направленные на осуществление решений политических органов государства, и определяются институты, необходимые для выполнения этих функций. Вместе с функционированием системы государственного управления все большее внимание исследователей привлекает процесс ее развития, его цели, ситуационные переменные и результаты, а также институты, управляющие изменением институтов. Между тем, административные реформы, начавшиеся и продолжающиеся во многих развитых и развивающихся странах, показали, что институциональные изменения далеко не всегда соответствуют поставленным реформаторами целям. Выяснилось, что институциональные новации по многим причинам могут вызвать сопротивление, стремление защитить статус-кво или альтернативные программы изменения, включающие соперничающие требования. Возникают институциональные ловушки, что не только замедляет темпы реформ, но может и вообще их дискредитировать в глазах общественного мнения.
В полной мере это применимо к России, где неоднократные попытки провести реформу и модернизировать государственное управление не привели к результатам, соответствующим поставленным правительством целям. В числе возможных причин неудач можно назвать ошибки при выборе модели реформирования, несогласованность и слабую мотивированность деятельности административного аппарата, отсутствие должного уровня
политической поддержки и многое другое. В любом случае, очевидно, что в

настоящее время сохраняется неопределенность институциональной структуры государственного управления, сложившейся в итоге фрагментарных административных преобразований, а многие управленческие решения продолжают приниматься в так называемом «ручном режиме», т. е. помимо действующих институтов. Это означает, что работающей и устойчивой стратегии модернизации государственного управления до сих пор в России нет.
В ситуации институциональной неопределенности, когда размыты политическая ответственность и административная подотчетность, растут риски расширения зоны рентоориентированного поведения людей на высоких государственных должностях, используемых в качестве инструмента чрезвычайно доходного бизнеса, а коррупция воспроизводится как системное явление, на первый план выходят политическая проблема заинтересованности в реформах тех, кто их должен инициировать, и управленческая проблема потенциала административного аппарата осуществить запланированное. Затягивание стратегически обоснованных реформ приводит к кризису государственного управления. Кризис может дать толчок преобразованиям, но реформа едва ли будет последовательной и успешной при отсутствии действенных политико-административных институтов, включенных в многоуровневую систему формирования целей и стимулов для основных акторов управленческого процесса - от высшего политического руководства и ведущих бизнесменов до региональных и местных чиновников, а также получателей государственных услуг.
Все это подтверждает злободневность и практическую востребованность изучения политико-административных институтов, что необходимо для получения ответов на вопросы, актуальность которых еще больше возросла в процессе модернизации государственного управления. Каковы стратегические цели модернизации и насколько они увязаны с имеющимися ресурсами? Какие институты, т. е. правила, процедуры, полномочия и

ла, создаваемые сознательно по определенному плану. Временные горизонты, в рамках которых происходят становление и изменение институтов второго уровня (институциональная среда) измеряются десятками лет. С точки зрения институционального строительства, а именно это является значимым для диссертации, принципиальным становится третий уровень - управленческий. Причем, второй и третий уровни институтов по Уильямсону можно отнести к политико-административным институтам. Институты четвертого уровня — операциональные правила - меняются постоянно, и в этом смысле имеют высокую степень автономности по отношению к существующей институциональной среде. Основной вывод, вытекающий из заданных Уильямсоном темпоральных границ различных видов институтов, - разнопорядковый характер институциональных изменений, и высокие риски при трансплантации институтов второго и третьего уровней в качественно иную социокультурную среду.
Однако это не означает, что неформальные институты для трансформационных процессов - это всего лишь независимая переменная, которую нужно учитывать, но на которую нельзя повлиять. Как отмечает В.Я. Гельман, при снижении административного потенциала государства неформальные институты могут выполнять функцию минимизации транзакционных издержек. Их использование позволяет нейтрализовать резкий рост неопределенности и адаптироваться к быстро меняющейся институциональной среде. Неформальные институты помогают не только просто выжить, но являются источником развития деловых сетей. По мере накопления государством административного потенциала подобные практики либо вытесняются на периферию политической жизни, либо встраиваются в среду новых формальных институтов47. Общность неформальных «кодексов» и формальных правил образует рамки политических и административных отношений, допол-
47 Гельман В.Я. Институциональное строительство н неформальные институты в современной российской политике // Политические исследования. 2003. №4. С. 12.