Бюджетная система России : Проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ

• Автор: Шевелева, Наталья Александровна
• Шифр специальности: 12.00.14
• Научная степень: Докторская
• Год защиты: 2005
• Место защиты: Санкт-Петербург
• Количество страниц: 426 с.

Глава 1. Структура и свойства бюджетной системы России
§ 1. Понятие и структура бюджетной системы России
§ 2. Унитарность бюджетной системы
§ 3. Иерархичность бюджетной системы
§ 4. Централизация бюджетной системы
§ 5. Целевой характер бюджетных средств
Глава 2. Бюджетные средства
* § 1. Правовой режим бюджетных средств
§ 2. Правовой режим средств целевых бюджетных фондов и целевых
программ
Глава 3. Правовой режим бюджетов бюджетной системы России
§ 1. Свойства бюджетов как составной части бюджетной системы
Российской Федерации
§ 2. Правовой режим федерального бюджета
§ 3. Правовой режим бюджетов субъектов Российской Федерации
§ 4. Правовой режим местных бюджетов
Глава 4. Межбюджетные отношения

§ 1. Понятие и виды межбюджетных отношений
§ 2. Содержание вторичных межбюджетных отношений
§ 3. Правовое регулирование финансовой помощи, предоставляемой
из федерального бюджета
§ 4. Правовое регулирование финансовой помощи, предоставляемой
из бюджетов субъектов Российской Федерации
Заключение
Библиографический список литературы

Ведение
Актуальность темы исследования. Россия начала третьего тысячелетия — государство, в котором проводятся интенсивные реформы общественного и государственного устройства. Бюджетная система Российской Федерации находится одновременно и в стадии создания, и в стадии реформирования. Осмыслению подвергается недолгий опыт функционирования самостоятельных бюджетов в Российской Федерации, на его основе вырабатываются новые подходы и стратегия финансовой политики, предпринимаются попытки учесть зарубежный опыт в регулировании межбюджетных отношений в России.
Правовое регулирование межбюджетных отношений меняется ежегодно,
* однако, даже в небольшом временном интервале (с 1993 по 2004 год) можно
обнаружить периоды стабильности и периоды интенсификации изменений. Надлежащее качество правового регулирования общественных отношений в такой ситуации зависит от наличия хорошо проработанной теории. Вместе с тем, законодательные изменения значительно опережают теоретические разработки, в результате чего сложилась ситуация, когда научная мысль не успевает отреагировать на одну группу изменений, как они уже подверглись очередным новациям. Теоретическое осмысление правового регулирования и практики, складывающихся новых для России межбюджетных отношений,

находится в зачаточном состоянии, в настоящее время наука бюджетного права переживает этап накопления эмпирических знаний, которые ложатся в основу ситуационного комментария законодательных нововведений. Выработку концепции бюджетных и межбюджетных отношений осложняет одновременно возникшая огромная законодательная база в виде постоянных и ежегодных бюджетных законов субъектов Российской Федерации, а также нормативных актов муниципальных образований, регулирующих бюджетные отношения на уровне местного самоуправления.

Значительное количество нормативных актов, принятых на разных уровнях публичной власти, не могут не образовывать коллизионные поля, прежде всего в сфере определения доходов бюджетов и осуществления расходов. Несоответствие нормативных актов местного самоуправления в бюджетной сфере федеральному и региональному законодательству; несоответствие региональных бюджетных актов федеральным законам и актам органов местного самоуправления, принятым в пределах их компетенции -широко распространенное явление. Установление фактов несоответствия, поиски способов их устранения и предотвращения вызывают у практических работников существенные затруднения, в силу сложности самих бюджетных споров и отсутствия должной квалификации у правоприменителей. Показательной является ситуация, сложившаяся в рассмотрении бюджетных споров в судах. Подавляющее большинство споров между публичными субъектами, связанные с установлением бюджетных прав или обязанностей, дошедшие до Высшего Арбитражного Суда РФ, отменяются высшей судебной инстанцией и направляются на новое рассмотрение в связи с тем, что арбитражными судами не были исследованы все необходимые обстоятельства. Значительное количество решений, выносимых Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ по бюджетным спорам, опираются на теорию гражданско-правовых отношений, что не может не сказываться отрицательно на качестве судебных актов. Конституционный Суд РФ, рассматривая бюджетные дела, испытывает очевидные затруднения. Приведенные примеры указывают на то, что проблемы, возникающие у правоприменителей даже самой высокой квалификации, вызваны, в том числе и отсутствием хорошо проработанной теории межбюджетных отношений современного периода развития России. По большей части бюджетные споры являются спорами о компетенции, которые являются самыми сложными в ситуации отсутствия четкого разграничения расходных полномочий между
алогичность, сегодня уже не вызывает сомнений целесообразность включения внебюджетных фондов в бюджетную систему РФ, поскольку задачи решаемые фондами и правовой режим средств внебюджетных фондов соответствуют целям бюджетной системы страны.49 Вместе с тем, нельзя не отметить определенное нарушение законов управления. Первый уровень бюджетной системы управляется из нескольких самостоятельных центров - Правительство РФ, Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования. Подобный способ управления имеет свои положительные и отрицательные моменты. Так, с одной стороны, обособленность средств внебюджетных фондов дает дополнительную гарантию в достижении социальных целей - обеспечение гражданам конституционно предусмотренной помощи в сфере охраны здоровья (статья 41 Конституции РФ), социального обеспечения (статья 39). С другой стороны, теряется возможность маневра государственными финансовыми средствами, в результате чего возникают имущественные потери.
Законодатель еще не принял окончательного решения о наилучшем способе управления этими значительными по объему финансовыми ресурсами. Так статья 148 БК РФ предусматривает, что исполнение бюджетов внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством, однако, вступление данной нормы в силу отсрочено до издания специального федерального закона.50 Но исполнение бюджетов внебюджетных фондов по налоговым доходам уже изъято из ведения органов управления фондами и передано налоговым органам.
Единство бюджетной системы на первом уровне достигается за счет утверждения бюджетов внебюджетных фондов Федеральным Собранием в рамках бюджетного процесса. Согласно пункту 2 статьи 192 БК РФ Правительство РФ одновременно с внесением проекта федерального закона о
49 Об истории создания внебюджетных фондов см.: Ногина O.A. Правовая природа государственных внебюджетных социальных фондов в РФ// Правоведение, 1996, №4; с.63;
50 Статья 5 Федерального закона «О введении в действие Бюджетного кодекса РФ» от 09.07.99 №159-ФЗ (СЗ РФ, 1998,№28, ст.3492)