Проблемы правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды

• Автор: Петрова, Татьяна Владиславовна
• Шифр специальности: 12.00.06
• Научная степень: Докторская
• Год защиты: 2000
• Место защиты: Москва
• Количество страниц: 288 с.

ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Основной целью экономического механизма является финансовое обеспечение природоохранной деятельности во всем многообразии ее форм, уровней, объектов и субъектов. Финансовые гарантии составляют одно из основных условий реализации норм экологического права, конституционных прав граждан в области охраны окружающей среды.
В условиях кризисного состояния экономики, бюджетной и кредитно-денежной систем возможность финансирования во многом определяется наличием автономных, стабильных, юридически установленных источников, обоснованным распределением бремени затрат между различными субъектами экологических отношений (государством, природопользователями, гражданами и пр. ), закреплением целей и порядка расходования средств, аккумулируемых на
различных уровнях. Приведенный терминологический ряд (установление
распределение - закрепление ) показывает, что этот процесс нуждается в правовой регламентации.
В исследованиях экономического механизма бытует мнение о том, что он функционирует в значительной степени автономно от права, в силу действия объективных экономических законов и базируется на общедозволительном подходе. Косвенным подтверждением этого является часто встречающееся в эколого-
экономической и эколого-правовой литературе противопоставление «административного» и «экономического» как правового и неправового элементов в регулировании экологических отношений.
В экологическом законодательстве эта позиция проявляется в чрезмерной лаконичности соответствующих разделов законов1, бланкетном и
декларативном характере норм, их неготовности к практическому применению, в подмене законодательного регулирования преимущественно подзаконным, в том числе инструктивно-методическим и методическим регулированием.
1 Так, Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» содержит гл. VI «Экономический механизм охраны атмосферного воздуха», которая включает одну единственную бланкетную норму ; Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» содержит гл. V «Экономическое регулирование в области обращения с отходами», нормы которой также являются бланкетными; в их числе нет ни одной нормы прямого действия и т.д.

В доктрине экологического права не решен вопрос о правовой природе основного элемента экономического механизма - платы за природопользование ( за использование природных ресурсов и за загрязнение окружающей среды), о ее налоговой или неналоговой природе, взаимосвязи с договорными формами природопользования, соответствии правовых форм платы ее экономическому содержанию, об экологических функциях платы и налогов и т.д.
Тенденцией последних лет в правовом обеспечении экономического механизма охраны окружающей среды стало доминирующее значение бюджетных и налоговых норм, изменяющих порядок, предусмотренный экологическим законодательством и дестабилизирующих действие механизма в целом.
Проблема функционирования и совершенствования экономического механизма охраны окружающей среды носит междисциплинарный характер, в ней прослеживается связь экологического права с экономикой, а эколого-правовой науки с наукой экономической, точнее с экономикой природопользования - ее сравнительно молодой, но быстро развивающейся отраслью.
Одна из целей последней состоит в исследовании взаимосвязей между макроэкономическими мероприятиями ( в области финансово-кредитной, налоговой, инвестиционной деятельности, внешней торговли, приватизации, ценообразования и пр.) и их экологическими последствиями, в нахождении и обосновании
общеэкономических мероприятий, дающих наряду с экономическим эффектом и экологический выигрыш
Ею теоретически обосновываются новые экономические инструменты
регулирования экологических отношений, нуждающиеся в серьезном анализе с позиций возможности их восприятия действующим законодательством. К числу таковых можно отнести : оборот (куплю-продажу) лицензий и квот на загрязнение, экологические налоги и др.
Для оценки и адаптации в качестве правовых предлагаемые экологоэкономические конструкции должны быть переведены на язык права,
сформулированы в виде правовых норм, увязаны с уже сложившимися правовыми формами, со всем действующим законодательством ( конституционным, экологическим, гражданским, налоговым и др.), закреплены в нормативных
2 См., например, Экология и экономика природопользования. Под ред. Э.В. Гирусова. М., ЮНИТИ. 1998. С. 251.

правовых актах соответствующего уровня, обеспечены юридическими, организационными, процедурными и иными гарантиями, необходимыми для нормального функционирования.
В процессе трансформации выводов экономической науки в право основная роль принадлежит правовой науке, которая должна вырабатывать новые правовые формы и понятия, давать их толкование через нормы-определения для последующего включения в законодательство.
Обозначенный и далеко не исчерпывающий круг проблем говорит о наличии обширного поля для правовых исследований, а значимость экономического механизма в практическом достижении целей, поставленных экологическим законодательством, - об актуальности этих исследований, в том числе и для дальнейшей работы над законодательством.
Состояние разработанности темы исследования. Проблемы функционирования экономического механизма охраны окружающей природной среды являются в настоящее время предметом преимущественно экономических исследований, что обусловлено характером самой проблемы, возникшей на стыке экономики, экологии и права.
В эколого-правовой литературе экономический механизм охраны окружающей среды рассматривался преимущественно в рамках общей теории экологического права ( С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, А.К. Голиченков, О.С. Колбасов, В.В. Петров, В.М. Розовский и др. )
Отдельные элементы экономического механизма стали предметом правовых исследований в монографических работах и научных статьях ряда ученых-юристов : М.М. Бринчука (в контексте экологических аспектов приватизации и банкротства) ;
А.К. Голиченкова (во взаимосвязи с проблемами экологического контроля, платы за природопользование ); Г.А. Волкова (проблемы платы за размещение отходов);
О. Ляпиной (в контексте правовых проблем рентных отношений); Г.Н. Моткина (проблемы экологического страхования); Г.П. Серова (правовые аспекты экологического аудита); Б.Г. Розовского (материальное стимулирование природоохранной деятельности ), A.A. Транина (в рамках критического анализа зарубежного законодательства) и ряда других.

распоряжением от 11.12.97 № 1738-р Правительство РФ одобрило проведение эксперимента по отработке взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и Правительства Москвы в сфере борьбы е экологическими правонарушениями. Распоряжением от 12.03.96 № 359-р было согласовано проведение эксперимента по выработке механизма взимания платы за пользование охотничьими ресурсами на территории 10 субъектов Федерации.
Возможность проведения экспериментов предусмотрена в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и некоторыми субъектами Федерации, а также в дополняющих их соглашениях, причем решение данного вопроса отнесено к предметам совместного ведения.
Так, ст. 3 Соглашения между Правительством РФ и Администрацией Нижегородской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей среды устанавливает, что «на территории Нижегородской области проводится эксперимент по обязательному экологическому страхованию с созданием страховых фондов (резервов) для финансирования расходов, связанных с соответствующими страховыми рисками, с отнесением этих расходов на себестоимость продукции (работ, услуг) в пределах, установленных законодательством Российской Федерации»
В ряде случаев проведение экспериментов обосновывалось ведомственными актами Госкомэкологии России (ранее - Минприроды России)
В соответствии с приказом Госкомэкологии России от 15 апреля 1998 г. N 216 «О продолжении экономического эксперимента по взиманию платы за сбросы токсичных загрязняющих веществ в окружающую природную среду» был продолжен начатый в 1996 г. на территории 16 субъектов Федерации эксперимент по взиманию платы за токсичность веществ, поступающих в водные объекты.
На практике имели место случаи внесения прокурорских протестов в связи с экспериментами, не имеющими под собой достаточной правовой основы. В 1997 г
1 Росс, газета 3 августа 1996 г.
2 Например, Приказ Минприроды России от 26.07. 94 № 233 «О проведении эксперимента по развитию экологического страхования»; Приказ от 27.12.96 № 541 «О продолжении эксперимента по внедрению методов биотестирования при оценке качества возвратных вод и взиманию платы с учетом их токсичности»; Приказ Госкомэкологии от 06.02.97 № 48 «О проведении эксперимента по совершенствованию механизма регулирования ввоза в Российскую Федерацию продукции, содержащей озоноразрушающие вещества» и др.