Институты межбюджетных отношений и стратегии взаимодействия муниципальных и региональных властей : по материалам Пермского края

• Автор: Зуйкина, Анна Сергеевна
• Шифр специальности: 23.00.02
• Научная степень: Кандидатская
• Год защиты: 2014
• Место защиты: Пермь
• Количество страниц: 230 с. : ил.

Оглавление
Введение
Глава 1. Межбюджетные отношения и финансовая автономия муниципальных образований в Пермском крае в условиях реализации реформы МСУ

1.1. Политика Центра по вопросам межбюджетных отношений в отношении МСУ

1.2. Политика региональных властей по вопросам межбюджетных отношений в Пермском крае

1.3. Финансовая автономия муниципальных образований в Пермском крае

Глава 2. Стратегии взаимодействия муниципальных и региональных властей при распределении межбюджетных трансфертов

2.1. «Гарантированные трансферты»: патернализм versus самостоятельность

2.2. «Полугарантированные трансферты»: активность versus пассивность

2.3. «Негарантированные трансферты»

Заключение
Список источников и литературы
Приложения

Введение
Зафиксированное в законодательстве разделение полномочий между уровнями публичной власти (и, более того, конституционное отделение МСУ от органов государственной власти) и выделение вопросов местного значения, отнюдь не означает, что органы МСУ и государственная власть не взаимодействуют между собой. Напротив, сфера разграничения полномочий является предметом острых политических разногласий, порождает множество конфликтов во взаимодействиях акторов, борьбу политических позиций.
Так или иначе осмысливая действительность, акторы вступают в политические взаимодействия, руководствуясь собственными интересами и стратегиями. Разнообразие этих стратегий определяет характер взаимодействия: руководствуясь одними стратегиями, акторы сталкиваются друг с другом и находят «точки» соприкосновения; используя другие - они оказываются непримиримы; третьи - позволяют им «петь в унисон»; следуя четвертым - акторы достигают самостоятельности; ориентируясь на пятые - проявляют пассивность... Разнообразие стратегий взаимодействия муниципальных и государственных властей требует их отдельного исследования. Какие факторы определяют разноплановость и многообразие стратегий? В каких формах стратегии реализуются? Каковы их масштабы и эффекты?
Поставленные вопросы актуальны для самых разных сфер взаимодействия между органами государственной власти и МСУ: избирательные кампании муниципального, регионального и федерального уровней, определение институциональной структуры органов МСУ в муниципальных образованиях и т.д. Особого внимания заслуживает сфера межбюджетных отношений (далее -МБО), в которой прямым образом соотносятся стратегии и ресурсные возможности акторов. МБО - именно та область, где наиболее явно обнаруживаются политические аспекты местного самоуправления. В этой области происходит борьба за распределение ресурсов между уровнями публичной власти, которая сопровождается политическими конфликтами. Не случайно

проблема соотношения тенденций централизации и децентрализации является одной из ключевых в современной российской политике.
Взаимодействия органов МСУ и органов государственной власти в сфере МБО регулируются институтами МБО - правилами, устанавливающими «рамки» взаимодействия между акторами. Они создаются на федеральном и региональном уровнях власти. Через правила МБО устанавливаются возможности МСУ по решению вопросов местного значения, источники финансирования потребностей граждан. Институты МБО оказывают влияние на выбор органами МСУ направлений расходования средств, на муниципальную «повестку». Институты МБО влияют и на стратегии взаимодействия муниципальных и государственных органов власти1.
В плане влияния институтов МБО на взаимодействия между муниципальными и региональными органами власти ключевое значение оказала реформа МСУ, запущенная в 2003 году с принятием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее -ФЗМСУ). Реализация этой реформы, однако, имеет неоднозначные последствия, вызывает острые споры и дискуссии по поводу разграничения полномочий государственных и местных уровней власти, территориальной организации МСУ, предполагающей вхождение поселений в состав муниципального района, соответствия доходной базы МО вопросам местного значения и т.д. В настоящее время активно обсуждается вопрос о возможности принципиальных изменений в организации МСУ, в том числе, и в сфере МБО. Все это делает изучение институциональных эффектов МБО на взаимодействия муниципальных и региональных органов власти еще более актуальным.
Степень научной разработанности темы.
1 В данной работе понятия «органы муниципальной власти», «органы МСУ», «муниципальная власть», «местная власть», «муниципалы», «муниципальные образования», «муниципалитеты», «территории», «местная элита» рассматриваются как синонимы. В качестве синонимов используются также понятия «органы региональной власти», «региональная власть», «регион», «регионапы». При этом региональная власть понимается как некое единое целое; противоречия, конфликты, которые существуют внутри нее (между органами законодательной и исполнительной власти, между разными подразделениями исполнительной власти и т.п.), выходят за рамки данной работы.

2) неналоговые доходы (доходы от использования или продажи муниципального имущества, прочих платных услуг);
3) безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов — трансферты44.
Наиболее очевидный инструмент влияния региональных и федеральных властей на ресурсные возможности МО - перераспределение между уровнями бюджетной системы налогов и межбюджетных трансфертов. Рассмотрим подробнее эти два сюжета в динамике.
Налоговая политика. В результате масштабных изменений налогового и бюджетного законодательства в 2005 г. количество местных налогов было сокращено до двух: земельный налог и налог на имущество физических лиц (ранее к местным налогам относились также налог на наследование и дарение; налог на рекламу; порядка 15 видов местных сборов). По сравнению с дореформенным периодом с 2005 г. из доходов местных бюджетов исключены налог на прибыль организаций, налог на имущество организаций, нормативы отчислений по акцизам и платежи за пользование недрами и природными ресурсами. Нормативы отчислений в местные бюджеты по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ) с 2005 г. уменьшены с 50% до 30%. Таким образом, в результате перераспределения доходных полномочий между уровнями публичной власти в РФ, источники собственных доходов у местных бюджетов были существенно сокращены.
В дальнейшем на протяжении 2006-2013 гг. на федеральном уровне неоднократно вносились изменения в систему распределения налоговых доходов. Отметим лишь те, которые касаются налогов, имеющих наибольшее значение для бюджетов Пермского края и муниципальных образований (см. рисунки 1.1 и 1.245). Они суммированы в Приложении №1.
44 Еше один источник доходов муниципалитетов - заемные средства.
45 Рассчитано автором на основании данных бюджетной статистики текущего архива Управления аналитической и законотворческой деятельности Законодательного собрания Пермского края.