Совещательные органы при федеральных ведомствах : политическая роль экспертного знания

• Автор: Гарифуллина, Гузель Ангамовна
• Шифр специальности: 23.00.02
• Научная степень: Кандидатская
• Год защиты: 2013
• Место защиты: Москва
• Количество страниц: 191 с. : ил.

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ

1. Совещательные органы при ведомствах: экспертное знание и группы интересов

1.1. Совещательные органы при федеральных ведомствах в России

1.2. Деятельность совещательных органов в различных странах

1.3. Теоретические подходы к анализу совещательных органов

2. Исследования совещательных органов: наблюдения и методики

2.1. Базовые характеристики системы совещательных органов

2.2. Представленность и влияние в контексте внутригрупповых

процессов (методика кейс-стади)

2.3. Представленность групп в совещательных органах

2.4. Факторы представленности групп
3. Эмпирический анализ деятельности совещательных органов
3.1. Нормативная база и основные характеристики совещательных
органов в России
3.2. Представленность и влияние: кейс общественного совета при
Федеральной службе по тарифам
3.3. Представленность групп в российских советах
3.4. Факторы представленности групп в совещательных органах при
федеральных ведомствах
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЯ
ПРИЛОЖЕНИЕ. Список федеральных органов исполнительной власти и совещательных органов при них
ВВЕДЕНИЕ
Диссертационное исследование посвящено совещательным органам - общественным, экспертным и иным советам - при федеральных органах исполнительной власти в России. Большинство из них были созданы после 2004 года, в настоящее время таких структур насчитывается около 170.
С одной стороны, различные совещательные органы являются своеобразным каналом связи между государством и обществом. Содержание их работы в данном качестве оценивается по-разному - они описываются и как действующий способ общественной экспертизы законопроектов силами НКО [33], и как «бесправный» «суррогат диалога» с бизнесом [19] (хотя другие наблюдатели отмечают, что эта «бесправность», безответственность является преимуществом совещательных органов [32]). С другой стороны, им приписывается функция повышения качества государственных решений посредством экспертной оценки проектов решений [29]. При всем разнообразии оценок, отсутствует системное представление о содержании их деятельности и факторах, влияющих на него, месте совещательных органов в современной российской политической системе и перспективах их развития.
В настоящий момент почти при каждом федеральном органе исполнительной власти действует тот или иной совещательный орган. Более того, в данном случае российский опыт полностью вписывается в общую тенденцию: значимость подобных структур растет и в США, и в Европейском Союзе - регионах, где системы совещательных органов наиболее развиты. Однако большинство российских советов созданы сравнительно недавно, и в целом создание формализованной системы консультативных структур при исполнительной власти является во многом беспрецедентным для отечественной политической истории. Таким образом, мы наблюдаем создание и укоренение новых структур и можем

зафиксировать и проанализировать процессы, которые могут определить все дальнейшее развитие совещательных органов в России. Зарубежные исследователи отмечают, что совещательные органы могут оказывать значительное влияние на принятие государственных решений. Вместе с новизной данного института в России это обуславливает научную актуальность их исследования.
Как показывает опыт зарубежных стран, схожие структуры создаются и действуют в политических системах с большей (Франция) или меньшей (США) ролью государства. Они нередко служат для преодоления «демократического дефицита» (в частности, в Европейском Союзе) -ситуации, когда институты управления слабо легитимизируются посредством привычных электоральных практик, и дополнительные консультационные площадки создаются для получения общественного одобрения проводимой этими институтами политики. Совещательные органы становятся ответом на ряд вызовов, актуальных для современных государств (кризис участия, усложнение вопросов государственного регулирования и др.). Эти тенденции наблюдаются и в России, накладываясь на собственно российские особенности. В частности, в России наблюдатели отмечают слабость демократических институтов и неэффективность контроля над бюрократией. Это обуславливает практическую актуальность исследования того, насколько совещательные органы способны повысить прозрачность государственного управления и обеспечить вовлечение в него общественных групп.
Практическая актуальность темы подтверждается возросшим вниманием к консультационным структурам со стороны представителей власти и экспертов. Так, озвучивалась инициативы Администрации Президента передать полномочия по формированию общественных советов при министерствах Общественной палате и интернет-сообществу [46]. Наблюдатели обращают внимание на то, что действующие
бюрократам и внешним игрокам ресурсов, масштаба рисков, законодательных требований, наличия политических противоречий и т.п. [153, с.398].
Этот подход на материале Европейского Союза развила К. Босвелл [69], выделив два типа функций, которые выполняет знание в политическом процессе. Первый тип - инструментальные, то есть когда знание используется для последующего действия в соответствии с полученными данными. Это традиционный взгляд на роль знания, который большинство исследователей использует по умолчанию при изучении вопросов экспертизы в политическом процессе. Второй тип функций -символические. Их обращение к внешнему знанию выполняет в тех случаях, когда, например, необходимо убедительно обосновать предпочтительное решение в глазах публики или придать легитимности деятельности организации в целом [69, с. 7].
Критикуя чисто инструментальный подход к роли экспертного знания, Босвелл выступает с позиций организационной социологии: отправной точкой служит положение о том, что целью деятельности любой организации является внутренняя и внешняя легитимация. В зависимости от того, являются ли основанием легитимности сами результаты деятельности организации (организации действия) или принятые и озвученные ею решения (политические организации), и внешнее знание будет использоваться организацией либо инструментально, либо символически [69, с.43-57]. Дополнительными факторами, влияющими на использование специализированной информации, являются роль медиа в процессе принятия решения, особенности рассматриваемого вопроса (насколько он технический, специализированный, каковы предпочтения участников согласования [69, с.89-90]) и др. Кроме того, важны «культуры» экспертизы, то есть установки и традиции, существующие внутри политической системы или отдельной организации относительно