Президентский лоббизм в процессе формирования внешней политики США (период администрации Дж. Картера)

• Автор: Сергунин, Александр Анатольевич
• Шифр специальности: 07.00.03
• Научная степень: Кандидатская
• Год защиты: 1984
• Место защиты: Москва
• Количество страниц: 281 c. : ил

1. См. ii Ноше, i. i , i., ,, . 2.

2. Здесь и далее сведения о происхождении термина приводятся по

i .i i , I., , . 1.

5
можным, что какаялибо группировка правящего класса отнюдь не самая влиятельная может добиться принятия нужного ей решения даже вразрез с интересами всего класса в целом. Это обстоятельство неоднократно приводило к хаотичности политического курса американккого правительства.
Усложнение законодательного процесса, обострение межпартийной борьбы, разногласия между различными фракциями буржуазии по вопросам государственного управления, получившие отражение в работе правительственных органов и приведшие к частым конфликтам между Белым домом и Капитолием, широкое распространение лоббизма в политической жизни страны все эти характерные для послевоенного периода развития США процессы подтолкнули исполнительную власть к использованию ею лоббистских методов в отношениях с конгрессом. Для характеристики этой новой разновидности лоббизма СТаЛИ уПОТребЛЯТЬ ПОНЯТИе президентский ЛОббИЗМ ii i, лоббизм исполнительной власти xiv i, правительственный лоббизм. Его качественное отличие от других видов лоббизма заключается в том, что в роли лоббиста выступает не какялибо частная социальнополитическая группировка, а одно из звеньев государства.
Правительственный лоббизм закономерный результат исторического развития политической системы США, порождение специфических американских условий. Слово закономерный не значит оправдание. В плане ценностном лоббизм и правительственный в том числе это аномалия. Одна из самых демократических республик в мире СевероАмериканские Соединенные Штаты и нигде так, как в этой стране., нигде власть капитала, власть кучки миллиардеров над всем обществом не проявляется так грубо, с таким
открытым подкупом, как в Америке писал В. И.Ленин о традициях политической жизни в США. С полным основанием эту характеристику можно применить к области взаимоотношений президента и конгресса. Ни в одной другой стране исполнительная власть не организует столь изощренной системы воздействия на законодателей. В ход идет все от замаскированных форм подкупа и шантажа до применения последних достижений электронновычислительной техники, от политического торга до личных связей. В этом плане президентский лоббизм лучшее свидетельство кризиса норм политической этики в США и упадка морали государственных деятелей.
Президентский лоббизм это также попытка преодоления глубокого кризиса, охватившего политическую систему США. Буржуазная государственная машина часто бывает не в состоянии справиться с возникающими перед страной проблемами и дает сбой. Назначение правительственного лоббизма наладить дружественные отношения между двумя институтами власти. Однако причины разногласий лежат гораздо глубже в столкновении интересов различных группировок американской буржуазии. В связи с этим функции правительственного лоббизма выходят за рамки взаимоотношений двух институтов власти, они шире и включают в себя урегулирование противоречий внутри правящего класса по вопросам государственного управления.
Организационная структура президентского лоббизма весьма разветвлена. Можно вьщелить формальную и неформальную структуры. Первая это профессиональный лоббистский аппарат исполнительной власти. В составе органов исполнительной власти Белого дома, министерств и ведомств а внутри них управлений и служб имеются отделы по связи с конгрессом. На вершине лоббистской иерар

I.Ленин В.И. О государстве.Поли. собр.соч., т., с.

хии стоит аппарат связи Белого дома с конгрессом. Он подключается к делу лишь в наиболее важных случаях или на заключительных этапах прохождения президентской инициативы через Капитолий. Черновая работа по проталкиванию законопроектов через конгресс удел министерских лоббистов.
Некоторые исследователи считают, что первые лоббисты в штате Белого дома появились еще при .Рузвельте1. Но с полной уверенностью это можно утверждать лишь в отношении правления Г.Трумэна, который специально назначил двух чиновников для связи
с конгрессом в ранге помощников президента по вопросам законода
тельства . Становление лоббистского аппарата президента продолжалось при Д.Эйзенхауэре, а свой современный вид он приобрел во времена Дж.Кэннеди, когда отдел по связи с конгрессом воглавил Л.ОБрайен.
Становление министерского лоббизма началось еще раньше департаменты всегда ближе стоят к комитетам конгресса и практическая потребность сделала необходимым создание отделов по связи с конгрессом. Следует помнить, что министерства издавна поддерживали тесные контакты с группами давления, и чиновникам было легче перенять у них методику воздействия на конгресс. Тем более, что последний под влиянием частных лоббистов перестроился ранее
1.Американские ученые Н.Орнстейн и Ш.Элдер приводят имена главных помощников Ф.РузвельтаТ.Коркорана,Б.Коэна и Дж.Роуи,которых президент часто использовал для лоббирования конгресса
см. i И., . I , i ii.i i ,, 7.
2 . .iiv ii xiv i i .i , ,
на столь специфический стиль работы. Большую роль в появлении отделов по связи с конгрессом в составе министерств сыграла комиссия 1ера г., рекомендовавшая ускорить их формирование. Однако завершилась организация департаментского лоббизма довольно поздно в конце х начале х годов.
В неформальную структуру президентского лоббизма входят те чиновники исполнительной власти, которые участвуют в давлении на конгресс лишь время от времени, или те, чья повседневная работа очень близко стоит к деятельности профессионаловлоббистов.
В лоббировании конгресса может участвовать любой представитель исполнительной власти вплоть до глав министерств и самого президента. Ряд служб Белого дома и департаментов, в частности, отделы по связи с общественностью, средствами массовой информации, по вопросам кадровых назначений, также активно включаются в лоббистские кампании.
Важнейшей составной частью неформальной структуры являются так называемые встроенные лоббисты, то есть те конгрессмены, которые изъявляют готовность сотрудничать с администрацией и содействуют президенту в проведении его инициатив через Капитолий. Сюда же относятся лояльно настроенные к администрации чиновники конгресса. Белому доцу весьма выгодно использовать сеть встроенных лоббистов, так как их усилия обычно эффективны, и при этом для администрации обеспечивается анонимность действий.
В неформальную структуру правительственного лоббизма входят также множество лиц и организаций, которых Белый дом мобилизует для воздействия на Капитолий по поводу той или иной президентской программы политические группы давления, средства массовой ин
I. См. Зяблюк Н.Г. США лоббизм и политика. М. Мысль, , с.0.
формации, влиятельные политические деятели, личные друзья законодателей, рядовые американцы из разных штатов членов конгресса и т.д. Часть из них, вступая в союз с администрацией, преследует свои автономные цели, другие например, рядовые избиратели принимают участие в лоббистских кампаниях под влиянием пропаганды исполнительной власти.
Таким образом, для неформальной структуры свойственны неоднородность участвует большое количество лиц, не принадлежащих к исполнительной власти и подвижность состава.
Формальной и неформальной структурам правительственного лоббизма соответствуют понятия лоббизма в узком и широком смысле слова. В узком смысле слова это деятельность чиновников отделов по связи с конгрессом, в широком прочих представителей исполнительной власти, а также лиц и организаций, выступающих на стороне президента.
Методы воздействия на конгресс подразделяются по форме на прямые i i и косвенные ii i. Прямые методы включают личный контакт с конгрессменами, снабже
ние законодателей информацией, ответы на их письма и звонки,обслуживание политических и личных нужд обитателей Капитолия,когда это необходимо давление, угрозы, шантаж и т.д. Косвенные методы такого рода деятельности в основном нацелены на обработку общественного мнения страны, создание благоприятной атмосферы вокруг законодательных инициатив администрации и привлечение влиятельных групп давления на сторону Белого дома.
Многие методы позаимствованы из практики частных лоббистов.
I. Схема организационной структуры президентского лоббизма приводится в приложении I.
Подобный перенос приемов групповой, межфракционной борьбы на уровень органов государственной власти свидетельствует о дальнейшем загнивании политической системы ЗЛА.
Несколько слов о законодательном регулировании правительственного лоббизма. В и годах конгресс принял ряд юридических актов, лишь незначительно ограничивших косвенные формы лоббизма. Большей задачи и не ставилось, так как сами конгрессмены заинтересованы в существовании этого политического института. Напомним, что в расчете на взаимность лоббисты часто оказывают законодателям самые разнообразные услуги. Да и президент воспротивился бы дальнейшему наступлению на его полномочия.
АКТУАЛЬНОСТЬ


Целый ряд американских авторов, исследуя взаимоотношения президента и конгресса, рассматривая по сути дела лоббистские формы деятельности правительственных чиновников, не ввделяют при этом президентский лоббизм как специфическое явление. К такому типу работ относится, например, книга председателя Центра стратегических и международных исследований Джорджтаунского университета Д. Эбшайра в прошлом, кстати, лоббиста госдепартамента, посвященная проблеме взаимоотношений исполнительной и законодательной власти в области внешней политики. Несмотря на неприемлемость общей концепции автора, проистекающей из его приверженности буржуазной идеологии, исследователя характеризует серьезный и трезвый подход к предмету изучения. Д.Эбшайр подробно рассматривает историю вопроса, исследует истоки конфликтов, имевших место между Белым домом и Капитолием как в прошлом, так и в период администрации Дж. Картера . Много внимания он уделяет процессам, происходившим в конгрессе в послевоенное время, его фрагментации, ослаблению авторитетов и партийной дисциплины, росту его политической активности и независимости от исполнительной власти. Основываясь на своем личном опыте и результатах научных изысканий, Д. V. 2, . По сути дела он предложил в законодательном порядке закрепить многие из методов деятельности президентских лоббистов. При этом Д. Эбшайр ни разу не употребил термина правительственный лоббизм, хотя и описал многие из его характерных признаков. Особняком стоит книга Н. Орнстейна и Ш. Эдцер Заинтересован
ные группы, лоббизм и политика . При классификации заинтересо
ванных групп они упомянули среди прочих исполнительную власть . Содержатся в их книге и краткие сведения по истории президентского лоббизма4, а также приводится пример применения исполнительной властью лоббистских методов давление Дж. Картера на конгресс по случаю его решения прекратить разработку бомбардировщика Б1. Во многом этим ученым присущ подход к проблеме, характерный для А. Хольтцмана. Однако правительственный лоббизм не являлся самостоятельным предметом их исследования. Ему уделено весьма незначительное место. Разработка проблемы президентского лоббизма в американской исторической науке тормозится искусственно из соображений классового интереса, ибо это явление особенно ярко демонстрирует реакционность и кризис государственного строя США. Буржуазные ученые пишут главным образом о гласных методах деятельности лоббистов, о тех, что связаны с налаживанием дружественных отношений с законодателями. См. Ii. Р. . См. Ii. Ii. Эти исследователи всячески обходят стороной тот факт, что распространение лоббизма на уровень отношений между различными государственными органами отнюдь не облегчает функционирование правительственного механизма, а наоборот, в конечном счете, обостряет противоречия мевду его отдельными звеньями. Отсутствие специальных работ по президентскому лоббизму не означает, что среди американских исследователей нет интереаа к этой проблеме. О наличии этого интереса свидетельствует хотя бы налаженная система сбора эмпирического материала о лоббизме исполнительной власти. Достаточно сказать, что в периодических изданиях службы Конгрешнл куортерли рубрика Президентский лоббизм давно уже стала постоянной. Изучение интересующей нас проблемы интенсивно ведется исследовательскими службами конгресса, особенно Библиотекой конгресса. Очевидно, неслучайно, что эти изыскания не выходят за рамки узкого круга специалистов они предназначены для обслуживания внутренних нужд тех или иных государственных органов, преследуют сугубо практические цели и не рассчитаны на широкую публику. I. xiviiv i i i i xiv . Докторские диссертации Г. Ф. Диксона, Р. Сэвэйджа, Э. Хаффа, У. Клингмана, Бальбони дают представление о роли еврейской общины, произраильского лобби в политической жизни США, методах деятельности сионистских лоббис
тов и т. Весьма интересна диссертация М. Хершберга , посвященная изучению лоббистской активности различных этнических и социальных группировок США в связи с продажей партии Фантомов Израилю. Ом. I. . Ii i i . Viii, . I i i i i I ii iv i. I i i i i i i I ii i. V. i i i i , . I i i i i v, , i iii. I i i ivii i i i i i I.