Центральное государственное управление в России во второй половине XVII в.

• Автор: Новохатко, Ольга Владимировна
• Шифр специальности: 07.00.02
• Научная степень: Докторская
• Год защиты: 2008
• Место защиты: Москва
• Количество страниц: 561 с. : ил.

Введение
Во второй половине XVII века в России на фоне очевидного снижения роли земских соборов в жизни страны (и более сложной эволюции роли Боярской думы) приказная администрация становится основным, можно сказать, системообразующим элементом центрального государственного управленій, в котором в максимальной степени сконцентрировались повседневные практики государственного управления той эпохи. Поэтому в настоящем исследовании все внимание было направлено на изучение именно приказа как одной из основных составных частей самобытной российской управленческой структуры. При этом в работе связи исполнительного аппарата с государем. Думой, церковной властью, земскими соборами, а равно и события политической истории описаны в той мере, в какой они помогали полнее выявить особености функционирования собственно приказной системы.
Приказы возникли в XVI в., сначала как группа лиц, выполнявших распоряжения великого князя. Со временем приказы обрели черты постоянных государственных учреждений. Их расцвет приходится на XVII в., но уже в конце XVII - начале XVIII вв. система приказов была разрушена Петром I. Насильственный слом приказной системы оставил открытым вопрос - изжили ли себя приказы к этому времени как система органов государственного управления или у них еще имелся потенциал для развития. Многие историки пытались разрешить этот вопрос и неразрывно связанный с ним вопрос об эффективности приказной системы вообще. Несмотря на голоса, звучавшие в защиту приказов, в исторической литературе и в массовом сознании прочно утвердилось мнение о неэффективности приказной системы управления. Суждения о том, что приказная система была косной, неповоротливой, не отвечала “вызову времени”, не справлялась с возложенными на нее властью задачами, начали звучать с середины XIX века. До этого историки не находили приказы столь вопиюще никчемными. По-видимому, во многом это объясняется раздражением исследователей из-за того, что они не могли (и не могут) выстроить простую и четкую схему - приказы “не даются” для классификации. Приказы “возникают, размножаются, исчезают, заменяются один другим, подчиняются один другому, так что лучшие наши юристы не могут уловить основания, на котором можно было бы основать деление приказов", - писал А.Д. Градо-вский1. Вторит ему и современный исследователь, утверждая, что “фундаментальным пороком” приказной системы было “смешение функций учреждений, их компетенции и подведомственности”2. Думается, что основанием для таких суждений служат два обстоятельства. Во-первых, устаревший взгляд на теорию управления, в частности, на вопросы рационального и иррационального, централизации и децентрализации, соотношения отраслевого и территориального принципов управления. Представляется, что приказная система являла собой такой вид “децентрализованно-централи-зованной” системы, которая действовала как единый организм, не разделенный жесткими установлениями на отдельные составные части. Терри-

ториально-отраслевой принцип устройства приказов также вполне соответствовал условиям жизни, динамике роста русского государства XVII в. Именно этот принцип был единственно возможным способом вовлечь в старые государственные формы, по мере расширения государства, новые районы, национальные области, не ломая их внутренних структур, как бы обволакивая собой. Нельзя забывать, что в XVII в. рз'сское государство не то что не распалось под управлением приказов, а, напротив, укреплялось и стремительно и беспрецедентно расширилось территориально.
Второй причиной негативной оценки приказной системы является недостаточная ее изученность. Казалось бы, о приказах написано немало, о многих в отдельности и о системе в целом. Но нет исследований, посвященных непосредственно механизмам приказного управления, способам администрирования в приказах. Е.сть сведения о том, каковы были структура приказов, их численность и социальный состав, компетенция, как, в общих чертах, строилась их работа. Есть некоторые наблюдения над работой отдельных приказов. При этом нет представления о реальном объеме работы отдельного приказа, ее интенсивности, эффективности, то есть в общем-то нет представления, как в действительности работал центральный аппарат управления. Ответив на эти вопросы, можно будет с большей уверенностью оценивать приказную систему и, может быть, ответить на вопрос, разрушилась ли приказная система сама или была разрушена преобразованиями Петра I.
Остановимся, в хронологическом порядке, на тех работах, которые непосредственно касаются интересующих нас проблем, а именно: проблем собственно управленческой деятельности приказных служащих, приказного администрирования и истории Разрядного приказа.
Авторов, которых занимала технология управления государственных структур вообще и приказной системы в частности, немного. В большинстве случаев исследователи искали признаки коллегиальности или единоначалия (в данном случае решался лишь один из многих вопросов технологии управления приказов), пытались классифицировать приказы, прослеживали возникновение и развитие как всей приказной системы, так и отдельных приказов.
В данном обзоре мы не будем касаться работ, посвященных приказам, где анализируется вся приказная система в целом, дается ее оценка и т.д., и работ, в которых изучается история какого-либо конкретного приказа, в том числе Разряда. Историография приказной системы замечательно изложена в работе О.Ф. Козлова3. Уделим внимание лишь тем трудам, где затрагиваются специальные, интересующие нас проблемы - технологии управления, объема и эффективности работы приказа как административного органа.
Наибольший интерес у исследователей, как отмечалось, вызывал вопрос о коллегиальности приказов. А.Д. Градовский с интонациями некоторой безнадежности констатировал, что “внутренняя организация приказов не имеет ничего определенного. Опытные историки н юристы тщетно стараются определить, какой, в сущности, был состав и порядок действия приказов - бюрократический или коллегиальный”'.
Иначе смотрел на эту проблему II.П. Лихачев. По его мнению, основанием государственного устройства в Московском государстве были практика и обычай. «Никто не думал о систематическом проведении известного

юридического начала; делали дело, как повелось, не заботясь, что принцип единоличного управления смешивается с принципом коллегиальности, -смысл и значение совещательно-коллегиального начала знали не из системы государственного права, а из всем известной, распространенной сентенции: “ум хорошо, а два - лучше”»5. Для более точного представления о принципах руководства приказами Н.П. Лихачев считал необходимым точно выяснить, подчинялись ли младшие товарищи старшему, т.е. начальнику приказа, отдавали ли ему отчет в своей деятельности.
В.О. Ключевский, не обращаясь непосредственно к вопросам приказного управления, отметил двойственное положение думного дьяка как главы приказа: в Думе он был начальником своих приказных товарищей, а в приказе - просто старшим из них6.
Интересные наблюдения, относящиеся “к порядку канцелярского производства и техники приказа, а именно к кругу деятельности столов (отделений) Разряда”, представил A.A. Гоздаво-Голомбиевский7. Помимо описания компетенции столов Разряда, в этой статье автор выявил имена и круг полномочий некоторых подьячих Разряда в указанный период, а также отдельные этапы движения документов в приказе. Так, исследователь установил, что входящий документ поступал к думному дьяку или дьяку, помета которого на этом документе записывалась в соответствующую книгу, а затем переходил в один из столов8. A.A. Гоздаво-Голомбиевский пришел также к выводу, что иногда одно повытье (отделение стола) ведали двое подьячих “вопче”, каждый “за собою”, то есть на равных правах и с личной ответственностью каждого9.
H.H. Оглоблин в статье о происхождении провинциальных подьячих XVII в. помимо высокой оценки профессионального и образовательного уровня московских подьячих дает указание на то, что Приказный стол Разрядного приказа заведовал одно время назначением московских и провинциальных подьячих, не уточняя, в какое именно время. Кроме того, он определил различие между подьячими “со справой” и “с приписью” - второй занимал положение выше первого10.
H.H. Ардашев посвятил вопросу о коллегиальности приказов отдельную статью. Изучив историографию вопроса, автор пришел к выводу, что единого мнения по проблеме так и не сложилось, а доказательства оппонентов неубедительны и субъективны. Одной из причин такого положения
H.H. Ардашев назвал недостаточную источниковую базу: юридических документов по этой проблеме крайне мало и они кратки и неясны, а в практической области почти единственно доступным и, что немаловажно, удобным для изучения вопроса документом XVII в. является указная книга Поместного приказа, а также “проэкт устройства Вотчинной коллегии” 1731-32 гг. Тем не менее, H.H. Ардашеву удалось восстановить схему управления в приказе. Дела решались в Поместном приказе дьяками “в разные руки”, т.е. каждый из дьяков решал одно из дел. Таким образом, в Поместном приказе господствовал принцип разделения труда между судьями. Распределение дел между дьяками носило сложный характер и зависело как от характера дела, так и от положения дьяка на разных ступенях приказной иерархии. Как и Н.П. Лихачев. H.H. Ардашев отмечает смешанный, лично-коллективный принцип управления приказом (в некоторых случаях, например, при отсутствии начальника приказа, спорные дела решались несколькими дьяками-